La partecipazione fra retorica e attuazione. Prima parte

di Alessandra Valastro

Prima puntata della pubblicazione del saggio "Gli istituti di partecipazione tra retorica delle riforme e umiltà dell'attuazione" di Alessandra Valastro. La seconda puntata si può leggere qui. La versione integrale con note è scaricabile dalla sezione documenti da questo link.

Premessa: di quale partecipazione parlare

Dopo lʼennesimo tentativo di “grande” riforma costituzionale, conclusosi con il voto negativo del corpo elettorale in sede referendaria, le molte analisi del ruolo assunto dalla partecipazione popolare sono inevitabili; ma interrogarsi sul “come proseguire” rispetto agli interventi normativi comunque necessari è dʼobbligo.

Per riflettere sul tema della partecipazione in connessione con quello delle riforme costituzionali vi sono essenzialmente tre prospettive: la partecipazione alle riforme, ossia lʼanalisi delle dinamiche, degli orientamenti di voto e dei loro effetti allorché il corpo elettorale sia chiamato ad esprimersi sui progetti di revisione costituzionale; la partecipazione per le riforme, cioè le modalità di inclusione della società civile nelle scelte e nei processi di scrittura o revisione delle Costituzioni; la partecipazione nelle riforme, ossia lʼanalisi delle previsioni contenute nei testi delle proposte di riforma in ordine alla disciplina degli istituti partecipativi.

Unʼanalisi a tutto campo sarebbe per certi versi allettante, ma forse meno utile e in parte fuori tema rispetto alla più urgente e puntuale necessità di riflettere su come proseguire dopo lʼampio dibattito che ha accompagnato la vicenda del ddl. cost. Renzi-Boschi.

La prima prospettiva, della partecipazione alle riforme, è in parte fuori tema perché ad altre discipline compete maggiormente lʼanalisi empirica dei comportamenti di voto in occasione di un referendum costituzionale (e dei referendum in genere). Vi è unʼampia letteratura sul tema alla quale ben poco si potrebbe aggiungere; anche se taluni aspetti del modo di “comunicare” la riforma e di gestire lʼappello al popolo non potranno essere ignorati nelle riflessioni che seguono, costituendo una parte dello sfondo che le animano.

La prospettiva della partecipazione per le riforme appare invece – purtroppo – prematura in Italia. È noto come sia in atto un crescente interesse per il ruolo della partecipazione nei processi decisionali di rango costituzionale, con inedite forme di coinvolgimento dei cittadini sperimentate in vari Paesi per la scrittura di importanti riforme o di nuove Costituzioni: si tratta di un fenomeno di grandissimo interesse, soprattutto perché rilancia il tema della partecipazione come completamento della rappresentanza, già presente nel significato stesso di democrazia e fortemente ribadito dalle Costituzioni del secondo dopoguerra, ponendo la Costituzione stessa come «atto di completamento» o «atto finale di chiusura» che conclude un contratto sociale. Tuttavia, porre oggi in Italia il tema del coinvolgimento popolare nella scrittura delle riforme costituzionali appare –ahimè – prematuro, se non rischioso: perché la partecipazione è ancora ben lungi dallʼessere incorporata come metodo di governo; perché ancora ci si misura con lʼineffettività di principi costituzionali in larga parte inattuati o disattesi; perché la scarsa dimestichezza con metodologie rigorose di consultazione ancora convive con le derive ben note nellʼutilizzo delle forme referendarie. Ciò non apparirà reazionario o antidemocratico se affermato da una convinta sostenitrice della centralità della democrazia partecipativa, la quale però, con altrettanto realismo, non crede nei miracoli bensì soltanto nella possibilità di migliorare, allʼinfinito ma per gradi.

A premere sulla questione del “come proseguire” rimane dunque la terza prospettiva, quella della partecipazione nelle riforme. Qui sta la cartina di tornasole del livello di maturità del sistema politico, tanto in generale quanto in riferimento al tema specifico che ci occupa: i contenuti (e talvolta, ancor di più, i vuoti) dei vari progetti, che pure sembrano voler spingere in avanti il tema della partecipazione attraverso riforme che la rinforzino, paradossalmente hanno lʼeffetto di riportare a galla gli scheletri delle sue perduranti inattuazioni. Le spinte del riformismo “a tutti i costi” rifiutano di guardare indietro, preferendo il velleitarismo delle grandi riforme alla responsabilità quotidiana, laboriosa e paziente delle attuazioni e del loro consolidamento.

È per questo che acquista un senso interrogarsi anche sulle “riforme mancate”: vi sono temi sui quali queste possono dire assai più delle riforme approvate; e il tema della partecipazione sembra essere fra questi, costringendo a confrontarsi con il sommovimento di questioni e di ragioni che la mancata riforma ha comunque provocato.

Vero è che, nel caso della partecipazione, questo compito si presenta ancora una volta in tutta la sua ambivalenza: più semplice e più ingrato allo stesso tempo. Esso è forse più semplice perché il tema della partecipazione è – almeno in apparenza – meno conflittuale rispetto ad altri (si pensi alla questione del sistema elettorale), e dunque meno influenzato dallo scontro politico; inoltre, la ricchezza e la convergenza delle voci dottrinarie che si sono espresse negli anni in ordine alla fisionomia e alla missione degli istituti partecipativi offrono un terreno assai generoso per la ricerca di risposte. Ma il compito è anche più ingrato proprio per questo: perché il fatto che si tratti di questioni risalenti e mai risolte, benché ampiamente arate, impone di misurarsi con la perdurante vischiosità della questione “partecipazione” nei discorsi sulle riforme, con la insoddisfacente attuazione di una parte dei suoi istituti, con i moniti inascoltati del Costituente.

Partecipazione e riforme costituzionali: due temi in fuga dalla retorica

Partecipazione e riforme sono due temi che hanno in comune molti aspetti: declinazioni e linguaggi, aspettative e delusioni che periodicamente e puntualmente le attraversano. Semplificando, si potrebbe dire che essi hanno in comune, da un lato, la tensione verso “un mondo migliore”, dallʼaltro la fatale attrazione per la retorica; da un lato lʼineludibile e mai sopita aspirazione ad una democrazia più matura, dallʼaltro il costante rischio del suo esatto contrario. E ciò, soprattutto, quando il tema delle riforme non si limiti alle scelte regolative che coinvolgono il dibattito politico ordinario ma lambisca la materia costituzionale.

Quanto è stato detto della partecipazione da Mario Nigro, e cioè che nel suo specchio «si riflettono fedelmente i vizi e le virtù, le speranze e le delusioni di questa nostra società», appare oggi altrettanto vero per il tema delle riforme.

Nelle molte riflessioni che gli studiosi più attenti hanno dedicato negli anni alle dinamiche di esercizio del potere e alle sorti della democrazia emerge in modo evidente il destino che accomuna i due temi: la partecipazione, con le sue virtù compensative dei limiti della rappresentanza e insieme le patologie che ne affliggono lʼeffettività; le riforme costituzionali, con gli slanci rinnovatori che periodicamente le invocano e insieme gli spettri involutivi che dietro a quelle novità si muovono.

Già alla fine degli anni ʼ60 Norberto Bobbio parlava delle «malattie croniche della partecipazione» e Giorgio Berti della sua «parabola discendente »; negli ultimi ventʼanni sono sempre più numerosi i costituzionalisti, e non solo, che hanno parlato di “retorica delle riforme”, utilizzando espressioni che con maggiore o minore ironia (“revival”, “mito”, “moda”, ecc.) intendono stigmatizzare un certo modo di accostarsi alla revisione costituzionale.

Ma la retorica che ha progressivamente appesantito questi due temi non è – ahimé – quellʼ«arte del dire» cui rimanda lʼetimologia del termine (ῥητορική τέχνη, rhetoriké téchne): lʼarte del parlare e dello scrivere cara ai sofisti, dove lʼattenzione agli aspetti estetici come tecnica del discorso teso a persuadere non contraddiceva la rilevanza dei contenuti.

E forse, a ben guardare, non è più neanche la retorica cui farà riferimento più tardi lʼepoca moderna, ma con valore spregiativo, per indicare un modo di argomentare «ampolloso e risonante, enfatico e sostanzialmente vuoto, privo o povero di impegno intellettuale, civile e morale»: la retorica che Pirandello paragonava al «guardaroba dellʼeloquenza dove i pensieri nudi andavano a vestirsi».

La retorica che più di recente i temi della partecipazione e delle riforme costituzionali hanno attirato su di sé sembra scivolare verso atteggiamenti ancor più perniciosi, perché allʼassenza o povertà dei contenuti e dei valori si è unita infine anche la perdita della forma: quella prosa ricercata ed esteticamente gradevole da cui dovevano discendere lʼefficacia degli argomenti e la persuasione degli interlocutori ha lasciato il posto ad un vociare scomposto che imporrebbe forse di abbandonare il termine stesso di retorica.

Lʼesaltazione, pur solo superficiale, degli argomenti non trova più riparo negli orpelli del linguaggio. E se di questi non vʼè probabilmente nostalgia in chi voglia guardare piuttosto alla sostanza delle questioni, il loro venir meno non ha determinato lʼestinzione delle domande retoriche ma le ha anzi smascherate nella loro vacuità e ingannevolezza: prive di qualsivoglia interesse per le informazioni provenienti dalle risposte, quelle domande si riducono a slogan volti ad indurre consensi automatici, eliminando la possibilità di affermazioni che contrasterebbero con lʼassunto implicito nella domanda.

Nella vicenda legata alla proposta di riforma costituzionale Renzi-Boschi il discorso politico sulle riforme e sul ruolo della partecipazione sembra in effetti aver perso anche gli ultimi orpelli di quella retorica che ormai da tempo lo accompagna, rivelando il corpo nudo e fragile di una comunità politica che fatica a ritrovare, prima ancora di una visione condivisa, un linguaggio comune sfrondato dalle ambiguità. E più le proposte di riforma si fanno povere di valori condivisi, più la partecipazione diviene terreno appetibile per alzare il tiro della retorica illudente o mendace.

Si può dire insomma, senza scoprire nulla di nuovo, che la retorica delle riforme va molto volentieri a braccetto con alcune retoriche della partecipazione. Tuttavia, nella vicenda del progetto di riforma Renzi-Boschi lʼincontro (e scontro) fra i due temi sembra aver assunto tratti ulteriori, che hanno a che fare con la scarsa attenzione prestata al contesto istituzionale nel suo insieme.

In questa vicenda sembra infatti ravvisabile una sorta di miopia (se non vera e propria cecità) rispetto ai vistosi fenomeni evolutivi che in ambito territoriale stanno ponendo la questione della partecipazione e delle riforme istituzionali in ben altri termini. Si tratta di fenomeni variegati e ancora in divenire, ma che stanno cominciando ad uscire dalle episodicità e contingenze di ristretti ambiti locali e a produrre interessanti effetti nellʼordinamento: un “nuovo diritto delle città” va prendendo forma, in parziale discostamento sia dai paradigmi del diritto tradizionale che da quelli del diritto nazionale; nuovi metodi di governo si vanno sperimentando a livello locale per confrontarsi con le nuove crisi e le fragilità dei territori, nel tentativo di affiancare ai paradigmi della rappresentanza, della governabilità e dellʼefficienza decisionistica più credibili e flessibili paradigmi di sostenibilità, precauzione, collaborazione, sussidiarietà.

Lʼevidenza che la storia degli ultimi decenni si è incaricata di rendere schiacciante è infatti ormai sotto gli occhi di tutti, come dimostrano la convergenza e lʼinterdisciplinarietà della letteratura degli ultimi anni: la fisiologica insufficienza del sapere politico e del sapere esperto, sui quali si è basata la grande costruzione della capacità decisionale dello Stato moderno ma anche lʼillusione di onnipotenza delle politiche dello sviluppo senza limiti; e la necessità di integrare quei saperi con le conoscenze esperienziali di chi abita e vive i territori.

Tuttavia, quando poi si mette mano alle grandi riforme che dovrebbero coinvolgere lʼintero Paese, nel discorso sul metodo e sul contenuto delle stesse riforme non sembra esservi traccia delle indicazioni che pur provengono dalla dimensione più capillare dei territori. Da un lato, lʼappello al popolo non cerca più il sapere consapevole e preinformato ma piuttosto un sentire automatico e inconsapevole, non coltiva il dialogo e lʼascolto ma cavalca la paura e lʼemotività; mentre enfatizza il coinvolgimento dei cittadini in decisioni importanti li restituisce alla dimensione di moltitudine bisognosa di un sistema di governo forte e decidente che li protegga dalle incertezze del destino. Dallʼaltro lato, negli istituti che si propone di introdurre o di riformare, si rimane ambiguamente sospesi tra formule più o meno vuote che promettono nuove forme di partecipazione e norme spesso restrittive dei margini di operatività degli istituti partecipativi già esistenti.

Dunque, oltre a confermare lʼambiguità che puntualmente caratterizza il discorso sulle riforme in ordine al ruolo della partecipazione, rispetto sia al metodo che ai contenuti delle stesse, la vicenda dellʼultimo tentativo di riforma costituzionale si è mostrata anche obsoleta, perché già vecchia ed anzi in controtendenza rispetto al cammino diverso che una parte significativa del Paese ha già intrapreso o sta mostrando di voler intraprendere.

Viene da chiedersi se la retorica della partecipazione sia un destino ineluttabile del dibattito politico quando questo si accosta al delicato processo e agli altrettanto delicati contenuti di una riforma della Costituzione. Se cioè lʼambiguità del ruolo e dei modi dellʼappello al popolo sia fisiologica conseguenza del fatto che si va a toccare il Patto fondamentale, o patologica (e dunque evitabile) ricaduta dellʼinattuazione dei suoi istituti. Occorre insomma arrendersi di fronte a un destino che sembra inchiodare la retorica della partecipazione al tema delle grandi riforme o ha ancora un senso interrogarsi sugli antidoti e le garanzie di effettività della partecipazione?

La domanda non è a sua volta retorica, poiché valgono forse entrambe le cose. Non si può infatti negare che lʼargomentare retorico si addica a tutti i concetti vaghi e ampi, e in particolare alle parole-mito: parole – come ha rilevato Maurizio Cotta - la cui «capacità evocativa e simbolica è inversamente proporzionale alla loro rigorosa delimitazione concettuale ed empirica». Il termine partecipazione è di certo fra queste.

E quando tali parole vengono assunte dal linguaggio politico esse finiscono facilmente preda di quella che Ugo Scarpelli ha definito una semantica licenziosa, facile «a sottomettersi ad ogni libidine», per la capacità di evocare e condensare «le esperienze e le attese, i timori e le speranze di intere vite individuali e sociali». La polisemia di questi termini risveglia «negli animali politici lʼistinto di possedere la semantica di queste calde parole», manipolandola in una pragmatica suggestiva al fine di convogliare su certi oggetti e non altri la forza pragmatica positiva o negativa, lʼamore o la ripulsa. Verrebbe da chiedersi se anche la parola “partecipazione” riceva «lo straordinario per così tanto lavoro», così come le parole di cui Humpty Dumpty rivendica il possesso nel tagliente dialogo con la perplessa Alice. A giudicare dalla perdurante fatica che affligge lʼeffettività della partecipazione, si direbbe di no: la parola partecipazione lavora molto ma guadagna poco.

Tuttavia, come hanno evidenziato in molti, tra cui Paolo Grossi, è proprio lʼeccesso di flessibilità e adattabilità di queste parole che le espone al rischio della trasfigurazione semplificante del mito, cui ci si aggrappa quando vi è «bisogno di un assoluto» per colmare «un vuoto altrimenti rischiosissimo per la stabilità dellʼintelaiatura della società civile»: grandi argomenti compensatori che rischiano di creare «paesaggi troppo semplici», geometrie vuote frutto di sapientissimi artifici volti ad annullare «confusione, disordine, terrestrità e complessità» che sono tuttavia la ricchezza di ogni clima storico.

Del resto, sul fatto che il “paesaggio” della sovranità popolare sia destinato a svuotarsi se privato della propria anima partecipativa aveva già ammonito il Costituente, ben consapevole dei rischi connessi alla retorica della partecipazione: lo dimostrano la decisione infine assunta di spostare il principio partecipativo dal contesto più generico dellʼart. 1 a quello più esigente dellʼart. 3, in connessione teleologica e storicamente evolutiva con il principio di eguaglianza sostanziale; e lʼaffiancamento dellʼaggettivo “effettiva” al termine partecipazione.

Trapelava da queste scelte lʼaccorato richiamo a vigilare sui tranelli della partecipazione non effettiva, in quanto sporadica e intermittente o solo di facciata: quella partecipazione che si cela dietro il manto rassicurante del diritto di voto ma che non può appagarsi dellʼepisodicità delle sue manifestazioni, rivendicando ben altra abbondanza di momenti, luoghi e modi per esprimere la molteplicità delle voci; o quella, ancor più debole, destinata a soffrire gli ostacoli di carattere economico e sociale, le mancanze di opportunità e di pre-condizioni, lʼuso distorto degli strumenti che la storia avrebbe messo a disposizione (come Internet).

Nel complesso percorso disegnato dallʼart. 3, co. 2, dove la rimozione degli ostacoli che limitano la libertà e lʼeguaglianza deve puntare a sprigionare infine la capacità di esercitare in modo attivo e partecipe la sovranità di ciascuno, sembra proprio di scorgere quel «fiorito sentiero che girovaghi in un territorio pieno di mine» di cui parlava Mario Nigro a proposito delle fatiche della partecipazione.

Tuttavia, e a maggior ragione, ciò impone ancora una volta di «tornare ai fondamentali», di «riprendere con determinazione il tema dei principi», guardando alla trama degli stessi e alle modalità della sua ricostruzione. I principi della democrazia pluralista chiedono, oggi più che mai, di essere definitivamente emancipati dagli schemi insufficienti e dai miti fuorvianti della rappresentanza decidente, della delega, del monopolio pubblico nella costruzione e attuazione delle risposte ai bisogni.

Quei principi chiedono, in definitiva, di uscire dalle secche dellʼinattuazione, e di allestire un più robusto corredo di istituti a garanzia dei valori che essi ancora evocano e reclamano.

Le ambiguità del «mito» dell'appello al popolo, fra democrazia diretta e democrazia partecipativa

Riguardando dunque la vicenda del ddl Renzi-Boschi nella prospettiva della partecipazione nelle riforme, appare subito piuttosto evidente che la principale lezione appresa sia la conferma e – se possibile – lʼesasperazione dellʼambiguità esistente in ordine al ruolo e agli obiettivi della partecipazione. E ciò non più soltanto rispetto al rapporto fra rappresentanza e partecipazione bensì anche, e soprattutto, in ordine al rapporto tra le diverse forme di partecipazione. Per dirla in altri termini, e utilizzando le categorie classiche, il nodo della questione sembra essersi ulteriormente complicato: alla inadeguatezza dei raccordi fra democrazia rappresentativa e democrazia diretta si aggiunge la confusione fra democrazia diretta e democrazia partecipativa.

La prima è questione che i costituzionalisti hanno sollevato da tempo. E la ben nota evoluzione dello strumento referendario, insieme alle ipotesi di riforma succedutesi nel tempo, confermano il fatto che si tratti di questione tuttʼaltro che risolta. Il problema fondamentale, è stato scritto e ripetuto da molti, è quello dellʼinnesto delle espressioni dirette della sovranità nel sistema delle istituzioni rappresentative: problema postosi in maniera ancor più evidente allorché si è tentato di ipotizzare forme ulteriori di referendum, come quello propositivo o deliberativo.

Ma è dalla seconda questione che può forse trarsi oggi qualche indicazione ulteriore per indirizzare la riflessione sul “come proseguire”.

Fondamentale appare infatti la torsione di prospettiva che questo spostamento di attenzione impone: se la prima questione, impostata nei termini classici del rapporto fra democrazia rappresentativa e democrazia diretta, ha portato principalmente a ragionare sul perché della partecipazione e sulla funzione che questa dovrebbe svolgere rispetto alla rappresentanza (correttivo vs. integrazione, opposizione vs. controllo), la seconda questione – del rapporto fra democrazia diretta e democrazia partecipativa – impone di interrogarsi in modo più esigente su quale partecipazione. La visione della partecipazione come mero correttivo alle disfunzioni della rappresentanza ha portato paradossalmente a sopravvalutare il rapporto con la rappresentanza e ad alimentare lʼautoreferenzialità della riflessione sulla democrazia rappresentativa, distogliendo lʼattenzione dalla molteplicità delle forme e delle funzioni della partecipazione.

Per chiarire fin da ora la prospettiva che sta alla base delle riflessioni che si propongono, si può dire che la partecipazione tout court sta alla rappresentanza tout court come la democrazia partecipativa sta ai processi decisionali della democrazia rappresentativa, cioè al modo in cui la rappresentanza concretamente decide.

E se rispetto alla prima coppia di termini ha in effetti senso ragionare prevalentemente delle forme della democrazia diretta, in quanto partecipazione che fronteggia la rappresentanza, nella seconda coppia vanno piuttosto chiamati in gioco gli istituti della democrazia partecipativa, in quanto partecipazione che si confronta con i rappresentanti nel farsi concreto delle decisioni.

Sta in ciò la vocazione integrativa più specifica, si potrebbe dire, del modello di democrazia partecipativa: unʼintegrazione volta ad innescare concretamente i meccanismi della responsabilità politica, così alimentando la qualità dei processi decisionali che ne sono il prodotto.

Ebbene, la mai compiuta emancipazione della seconda coppia di termini dalla prima, e la conseguente sudditanza teorica della democrazia partecipativa nei confronti della rappresentanza politica e dei suoi correttivi, ha prodotto e alimentato le ambiguità che tuttora si riscontrano nei modi e nelle forme dellʼ“appello al popolo”; e lʼappiattimento delle forme della partecipazione su quelle note della democrazia diretta ha finito per aggravare ulteriormente quelle ambiguità, caricando in particolare lʼistituto referendario di compiti e aspettative che non sono nella sua natura, e che in alcuni casi anzi la contraddicono.

Non è un caso che tali ambiguità esplodano con particolare vigore proprio in occasione delle “grandi” riforme. Nuovi fraintendimenti si aggiungono ai vecchi, nuovi slanci velleitari sulle virtù palingenetiche della partecipazione si aggiungono e si sovrappongono alle vecchie tecniche manipolatorie. E le retoriche della partecipazione si moltiplicano:quella più marcatamente demagogica si declina talvolta in chiave paternalistica per ottenere consenso, talaltra in chiave contestativa per cavalcare il dissenso; quella delegittimante, che rivendica il primato della rappresentanza evidenziando strumentalmente il disinteresse dei cittadini, è alimentata da quella oppositivo-rivendicativa, in cui la richiesta di partecipazione aspira soltanto alla spartizione del potere e assume le dinamiche fintamente collaborative della concertazione e della negoziazione.

Qual è dunque, utilizzando ancora le parole di Grossi, «il vero volto del popolo sovrano»? E quale quello della politica che si appella al popolo? In molti se lo chiedono da tempo e in molti ne hanno scritto. Ma di certo, il ritorno di interesse degli ultimi anni per il tema della democrazia partecipativa e la diffusa confusione (non sempre casuale) che si è fatta fra questa e la democrazia diretta qualche tassello lo aggiungono, utile non soltanto allʼosservazione politologica ma anche – e soprattutto – al tentativo di costruire risposte giuridiche più efficaci per gli istituti partecipativi.

La partecipazione “concreta”, cioè effettiva perché produttiva di risultati, è ancora diffusamente identificata nella democrazia diretta, essenzialmente in ragione degli effetti giuridici immediati che questa produce (in realtà soltanto con il referendum abrogativo): questo ha portato alla sopravvalutazione e alla mitizzazione dellʼappello al popolo unitariamente inteso. Ma sono fin troppo note le nervature antidemocratiche dellʼevocazione generica del popolo, pericolosamente protesa verso il plebiscito; e senza andare troppo indietro nel tempo, evocando rischi di tirannie che difficilmente potrebbero riproporsi oggi, non sono in pochi a mettere in guardia contro le dinamiche tendenzialmente ostili alla partecipazione che si celano dietro le tendenze presidenzialiste e le connesse propensioni monocratiche.

In ogni caso, non vʼè dubbio che lʼappello al popolo unitariamente inteso sia elemento connaturato agli istituti di democrazia diretta: tale capacità di mobilitazione doveva costituire la forza di questi istituti, come in effetti si è verificato in talune fasi storiche (si pensi ai referendum degli anni ʼ70). Ma quella stessa ampiezza evocativa ne costituisce al contempo il punto di debolezza, ove non affiancata e compensata da altri istituti partecipativi che consentano forme diverse di interlocuzione con la politica.

È stato già affermato con efficacia di argomenti da Mauro Volpi, che «lʼunico modo per sfuggire a derive plebiscitarie è quello di concepire il referendum come una delle forme attraverso le quali … il popolo esercita la sovranità di cui è titolare accanto ad (e non al di sopra di) altre forme di esercizio», fra le quali «la partecipazione ai processi decisionali». Per questa via si arriva anzi a considerare discutibile il «plusvalore democratico» che le delibere popolari assumerebbero rispetto a quelle assunte dagli organi rappresentativi, e persino la stessa ascrivibilità del referendum al modello della democrazia diretta.

La questione nominalistica, sebbene non debba essere sopravvalutata, è di certo indicativa dellʼinnata ambiguità degli istituti di democrazia diretta, quella stessa ambiguità che ha finito per riverberarsi nei modi del loro utilizzo: il referendum abrogativo è stato considerato istituto di democrazia rappresentativa tout court, «sottomodello» della democrazia rappresentativa, istituto di «democrazia rappresentativa rafforzata»; lʼiniziativa legislativa popolare e la petizione sono da alcuni ricondotte al modello di democrazia partecipativa in ragione dellʼassenza del voto. Anche nei testi normativi (fra cui molti statuti e leggi regionali) si registrano differenti definizioni di questi istituti.

Ciò che qui interessa di questo dibattito è il riconoscimento, invero non sempre esplicito, del fatto che lʼintrinseca polifunzionalità degli istituti di democrazia diretta, ma in particolare del referendum, non può appagare le molteplici e diverse istanze partecipative, cedendo allʼillusione di uno strumento bonne à tout faire, ma deve al contrario essere arginata dallʼaffiancamento di altre forme di partecipazione.

Non vʼè dubbio che democrazia diretta e democrazia partecipativa abbiano in comune lʼobiettivo di recuperare una «rappresentanza di contenuto» della volontà popolare, come rievato da Michele Della Morte. Ma la differenza di fondo risiede nel modo di realizzare quellʼobiettivo: il modello della democrazia partecipativa mira a spezzare lʼautomatismo dellʼidentificazione della partecipazione con lʼappello al popolo unitariamente inteso, attraverso forme diverse di coinvolgimento che consentano alle singole voci di innestarsi nei luoghi e nei modi di esercizio del potere, per condividere la responsabilità e la costruzione delle scelte.

Ebbene, ci pare che il cuore degli interrogativi su “come proseguire” sia tutto qui: come irrobustire (o costruire tout court) le garanzie di efficacia e di effettività di queste altre forme di partecipazione, confrontandosi con lʼeredità che i discorsi sulla partecipazione nei processi di riforma costituzionale hanno lasciato sul tappeto.

Gli argomenti sollevati e le eredità lasciate dai dibattiti sulle riforme costituzionali

I dati di cui occorre prendere atto sono essenzialmente due, sebbene articolabili in riflessioni di vario tipo: da un lato, lʼattenzione prestata alle modifiche degli istituti di democrazia diretta; dallʼaltro, lʼassenza o estrema vaghezza di ipotesi concernenti altre forme di partecipazione.

Per quanto riguarda il primo aspetto, sembra difficile negare che il dibattito che ha accompagnato le molte proposte di revisione costituzionale abbia guardato quasi esclusivamente ai fattori di crisi – per così dire – endogena degli istituti di democrazia diretta: una prospettiva miope e riduttiva rispetto ai più ampi e complessi fenomeni di crisi sociale, politica e istituzionale, che offrono indicazioni ulteriori sul bisogno partecipativo.

Ciò risulta particolarmente evidente nelle proposte di riforma concernenti il referendum. La ricerca degli antidoti alle derive che questo istituto ha mostrato nelle sue evoluzioni applicative è stata effettuata dallʼinterno, rilevando i rischi connessi alla sua polifunzionalità ma di fatto esasperandola nelle proposte di nuove tipologie. La grande attenzione che la dottrina ha dedicato negli anni allʼanalisi dellʼistituto referendario, tanto in relazione agli effetti che esso è suscettibile di produrre sulla forma di governo quanto in ordine agli esiti della pronuncia popolare, è stata purtroppo e ingenerosamente tradotta, una volta trasportata sul tavolo delle riforme, nellʼaffannosa ricerca di soluzioni di ingegneria costituzionale: si pensi alle questioni, puntualmente dibattute, del numero delle firme e del quorum di partecipazione; si pensi ai tentativi di frazionamento dellʼistituto al fine di scinderne i molteplici volti ed effetti in altrettante tipologie, teoricamente più coerenti con le diverse finalità della partecipazione e quindi, forse, più governabili.

A questʼultimo proposito è significativo il periodico riemergere della figura del referendum propositivo o deliberativo, presente nella gran parte dei progetti di riforma, sebbene non negli ultimi due. Nelle intenzioni dei suoi sostenitori, questo istituto dovrebbe soddisfare lʼaspirazione a un ampliamento degli spazi di espressione diretta della sovranità, rinforzando lʼiniziativa legislativa popolare e nel contempo risanando le patologie del referendum abrogativo, piegato appunto a svolgere un ruolo di fonte “attiva” attraverso il suo abuso a fini propositivi. Ma se riguardato dallʼesterno, alla luce dei fattori esogeni che affliggono la capacità rappresentativa della rappresentanza politica, questo istituto manifesta tutta la propria contraddittorietà: come è stato osservato, attribuendo al popolo una funzione legislativa piena e senza confronto nel caso del silenzio delle Camere, si finirebbe per produrre un semplice accostamento di potere rappresentativo e potere diretto «in assenza di ogni accordo fra i detentori dei poteri concorrenti», come rilevato da Claudio Chiola, nella totale elusione del problema del rapporto fra rappresentanza politica ed espressioni della sovranità.

Ne deriverebbe un istituto di fatto oscillante fra un carattere meramente «sollecitatorio», avallando la riduttiva e mai sopita convinzione che i problemi del sistema istituzionale siano da leggere principalmente nella prospettiva della celerità del procedimento legislativo, e una portata fortemente conflittuale, utilizzando la “minaccia” di un procedimento legislativo che mette interamente “fuori” le istituzioni rappresentative.

Ma è davvero auspicabile un “cittadino legislatore”? E questo tipo di referendum sarebbe immune dalle derive che ha conosciuto quello abrogativo? Un istituto di questo tipo deriverebbe la propria forza più dal porsi come arma politica che da una forza persuasiva autentica che si confronti sui contenuti.

È vero che il tema del referendum deliberativo vanta un precedente illustre, poiché riprende taluni aspetti della nota proposta Mortati in sede costituente: ma la decontestualizzazione di quelle proposte e la loro riproposizione oggi in un panorama profondamente mutato finiscono per stravolgerne il senso, rischiando di produrre medicine più perniciose dei mali che si vorrebbero curare.

Piuttosto, è il senso complessivo e storicamente “situato” quello a cui oggi occorre guardare, rispetto allʼampia formulazione della proposta Mortati. Laddove ipotizzava lʼespressione popolare per impedire lʼentrata in vigore di una legge appena approvata dalla Camere o per introdurre nuove disposizioni legislative, quella proposta esprimeva in fondo lʼesigenza di immettere la partecipazione anche allʼinterno dei processi decisionali: ma il limite degli strumenti previsti, e forse la ragionevolezza della scelta più restrittiva infine adottata, stava appunto nella mancanza di unʼinterlocuzione effettiva fra il popolo e i rappresentanti, dal momento che il referendum è strutturalmente inadeguato a consentire forme di confronto dialogico.

Neanche le figure del referendum di indirizzo e del referendum consultivo sembrano poter assolvere a questo compito: nonostante le promesse evidentemente affidate allʼuso di termini (indirizzo e consultazione) che sembrano presupporre una maggiore apertura al confronto, la strutturale destinazione dellʼistituto referendario alla sola possibilità di esprimere favore o contrarietà esclude in radice la produzione di quel valore aggiunto che nasce dal confronto argomentato, suscettibile di portare a modificare le reciproche posizioni e la proposta originaria.

Eppure il referendum consultivo è strumento che continua ad attrarre, per lʼevidente utilità del compromesso che consente tra il soddisfacimento (apparente) delle istanze partecipative e la governabilità del dissenso; tra il carattere esigente degli istituti e delle procedure della democrazia partecipativa e gli schemi semplificanti e più veloci della democrazia diretta.

Questo istituto si colloca in effetti in una zona grigia fra i due modelli partecipativi: trattandosi di una forma di consultazione svolta allʼinterno di un processo decisionale, esso dovrebbe formalmente ascriversi al modello di democrazia partecipativa, tuttavia viene attuato con criteri e modalità che ne riducono fortemente lʼinclusività e ne svuotano il carattere dialogico, collocandolo sul gradino più basso dei livelli di partecipazione.

Il fatto è che nellʼaggettivo “consultivo” si fondono e si confondono due accezioni assai diverse del concetto di “consultazione”: da un lato lo strumento tipico della democrazia partecipativa, ossia il processo inclusivo che dovrebbe condursi con tecniche metodologicamente rigorose per attivare il confronto dialogico degli argomenti e delle informazioni in possesso dei soggetti interessati, al fine di consentire a questi di influenzare il processo decisionale in funzione di scelte il più possibile condivise, efficaci e rispondenti ai bisogni; dallʼaltro il contenitore concettuale identificato dallʼaggiunta del riferimento al popolo (“consultazione popolare”), che accoglie tutte le forme di esercizio della sovranità ma che viene più frequentemente utilizzato per indicare quelle che si esprimono attraverso il voto. Questa ambiguità di fondo produce una confusione definitoria e contenutistica che si riverbera sulla disciplina e sui modi di utilizzo del referendum consultivo, a vantaggio degli aspetti semplificanti della democrazia diretta e a danno delle esigenze metodologiche della democrazia partecipativa. Ne sono conferma talune aberrazioni terminologiche presenti in atti normativi, come quella che fa riferimento a «consultazioni popolari consultive», locuzione contenuta nella legge regionale della Sardegna 1/2008; ma anche le riduttive e ambigue applicazioni dellʼistituto a livello regionale e locale.

Eppure vi è un aspetto del referendum consultivo che impone di sostare ancora un attimo sulla sua ibrida identità. È vero che esso affida lʼespressione popolare al voto e allo schema binario della scelta fra il si e il no; tuttavia vi è nel referendum consultivo un surplus di politicità niente affatto contraddetta dal fatto di non produrre effetti giuridici vincolanti. Come è stato ben osservato da Mauro Volpi, è proprio «la duttilità» derivante dallʼassenza di carattere normativo a rendere questo strumento potenzialmente idoneo ad «incidere sugli oggetti più diversi con un grado di vincolatività per gli organi politici talvolta superiore a quello dei referendum normativi». Anche la Corte costituzionale ha riconosciuto che questo tipo di espressione popolare, non limitandosi al giudizio su un singolo atto, è suscettibile di addentrarsi ben più oltre, nella dimensione della «consonanza tra la comunità e lʼorgano politico nonché della connessa responsabilità politica».

Questo aspetto è lo stesso su cui insistono da tempo gli studiosi più attenti del modello di democrazia partecipativa, allorché ravvisano il suo punto di forza nella capacità di influenza piuttosto che nella produzione di effetti vincolanti. Essi considerano riduttiva e fuorviante la pur diffusa convinzione che la forza della partecipazione dovrebbe risiedere nella sua vincolatività rispetto al decisore (partecipazione “calda”), sostenendo che essa debba discendere dallʼinfluenza che riesce ad esercitare piuttosto che dai poteri legali che ad essa siano attribuiti. La democrazia partecipativa non è e non può essere «una replica ˗ con altri protagonisti ˗ della democrazia rappresentativa»; ed è proprio la mancanza di potere vincolante a costituire il valore aggiunto della democrazia partecipativa (partecipazione “fredda”), poiché «permette interazioni meno imbrigliate, favorisce lʼinformalità dei rapporti tra i partecipanti, consente loro di confrontarsi in modo aperto senza posizioni precostituite e di inventare soluzioni nuove», come argomentato da Luigi Bobbio e Gianfranco Pomatto. Obiettivo delle forme di consultazione non è quello di moltiplicare i decisori attribuendo potere bensì quello di creare capacitazione, ossia capacità di elaborazione e invenzione: si pensi allʼesperienza francese del débat public, che si segnala per il buon livello di influenza pur in presenza di una legge statale che espressamente esclude ogni forma di vincolatività.

In ogni caso, come si è detto, le prassi applicative mostrano una generalizzata attuazione al ribasso delle potenzialità del referendum consultivo.

Tornando al quadro complessivo delle proposte di riforma costituzionale, il secondo dato attiene – come si è detto – dalla vaghezza e genericità (se non vera e propria assenza) di ipotesi concernenti altre forme di partecipazione.

Il ddl Renzi-Boschi, che di certo poteva contare su un dibattito più che maturo e su esempi regolativi (anche costituzionali) importanti degli istituti di democrazia partecipativa, si limitava a stabilire all’articolo 71 che «Al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche, la legge costituzionale stabilisce condizioni ed effetti (…) di altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali. Con legge approvata da entrambe le Camere sono disposte le modalità di attuazione».

Anche fra i sostenitori più convinti della riforma, che hanno voluto vedervi – fra le altre cose ‒ un generale rafforzamento degli istituti partecipativi, poco si è riusciti a dire a sostegno di questa previsione, se non che fosse «densa di aspettative». E in effetti nullʼaltro si poteva dire a favore di una norma doppiamente in bianco e mal collocata.

Molto si potrebbe dire qui, ma bastino su tutte quatto considerazioni: il rinvio a ben due future leggi attuative (una costituzionale e una ordinaria) eludeva la responsabilità della scelta fondamentale circa il tipo di partecipazione cui affidare la democratizzazione dei processi decisionali; la collocazione della previsione nellʼart. 71, che disciplina lʼiniziativa legislativa popolare, confermava la visione riduttiva dei nuovi istituti (non a caso affiancati ai referendum propositivo e dʼindirizzo) in quanto implicitamente circoscritti alla fase ex ante dei processi decisionali, in contrasto con le riflessioni e le discipline più avanzate che considerano la consultazione strumento fondamentale anche della fase ex post per la valutazione dellʼefficacia; proprio la collocazione nellʼart. 71 poteva, per altro verso, suggerire il rafforzamento dellʼiniziativa legislativa popolare attraverso lʼinserimento di una successiva fase consultiva, prevedendo il coinvolgimento dei promotori nella fase istruttoria in Commissione, sullʼesempio di quanto previsto per lʼiniziativa dei cittadini europei; lʼutilizzo generico del già abusato e ambiguo termine “consultazione” alimenta la confusione concettuale anziché attenuarla, ma soprattutto non coglie lʼoccasione per identificare gli istituti e le garanzie necessarie a dare effettività al principio di partecipazione di cui allʼart. 3, co. 2, Cost.

Questʼultimo argomento non è di poco conto, e tradisce forse anche più degli altri lʼoperazione miope (o solo retorica) che si celava dietro a questa previsione. La possibilità di cogliere lʼoccasione di una riforma costituzionale di grande portata anche per offrire strumenti nuovi e più adeguati ai principi della prima parte della Costituzione vantava infatti un precedente importante, per gli effetti giuridici che sta producendo: lʼintroduzione del principio di sussidiarietà orizzontale nel 2001. Con questa riforma costituzionale, pur criticabile per altri aspetti, si è infatti scritta una norma che ha consentito significativi sviluppi del più generale principio di solidarietà già riconosciuto dallʼart. 2 Cost., favorendo nuove forme di collaborazione fra le amministrazioni e i cittadini Ma il fatto che la stessa occasione non si sia colta per il principio di partecipazione non è forse casuale: si tratta infatti di un principio ancor più esigente perché più strettamente connesso al cuore dellʼesercizio del potere.

Per queste ragioni la previsione del ddl Boschi-Renzi non sembrava potersi legittimare neanche come fonte di aspettative, contemplando «innovazioni “a futura memoria”» indotte piuttosto da «esigenze di immagine», come sottolineato rispettivamente Mauro Volpi e Giampietro Ferri.

Del resto neanche i disegni di legge costituzionale presentati nel tempo per riforme puntuali in tema di partecipazione sono riusciti ad osare di più. In tutte le proposte, che non stiamo qui a ripercorrere, gli istituti di democrazia diretta non riescono ad uscire dallʼalternativa fra espressione del dissenso e proposta alternativa a quella delle istituzioni rappresentative: ciò che manca è sempre la previsione di altre forme di partecipazione che consentano lʼinnesto degli argomenti popolari nel processo decisionale politico.

Bisogna ammettere che questo dato fa riflettere. Il fatto, cioè, che questa lacuna accomuni tutte le ipotesi di revisione costituzionale degli istituti partecipativi (di là dallʼampiezza delle stesse) induce a pensare che le cause non stiano soltanto nella timidezza o nella malafede della politica.

Vale la pena di ricordare che questa stessa accusa di timidezza fu già contestata allorché venne rivolta al Costituente, per il fatto di non aver espressamente individuato i modi e le forme della partecipazione: una tale scelta, si affermava a suo sostegno, non poteva che derivare dalla peculiare natura del principio di partecipazione e dalla sua intima connessione con le situazioni di fatto cui si riferisce il secondo comma dellʼart. 3. Ogni tentativo di astratta individuazione di modi e strumenti avrebbe rischiato di tradursi in sterile schematismo ideologico, meglio rispondendo alle esigenze della democrazia sostanziale il fatto che la partecipazione riceva i propri contenuti «dai principi di cui allʼart. 3, 2° comma, nel rilievo che tali principi danno ai fatti determinativi delle disuguaglianze e della carenza di partecipazione», come rilevato da Franco Fichera.

Queste considerazioni appaiono ragionevoli ancora oggi; e forse ancor di più. Avrebbe un senso, ad esempio, costituzionalizzare la previsione del dibattito pubblico per le decisioni riguardanti i grandi interventi sul territorio, come pure è stato da più parti ipotizzato, dato il rilievo politico e giuridico che questo istituto va assumendo in alcune parti dʼItalia e soprattutto allʼestero? Eppure si tratta di strumento che, per quanto abbia dato buona prova di sé in alcuni contesti, rappresenta pur sempre soltanto una delle tecniche possibili per realizzare processi partecipativi; e come insegnano gli esperti della materia, non vi è una tecnica migliore delle altre e valida in assoluto ma occorre – al contrario – scegliere di volta in volta la tecnica più adeguata al contesto e agli obiettivi del processo da realizzare.

Con riferimento agli istituti di democrazia partecipativa è dunque principalmente il legislatore ordinario, in quanto storicamente situato, che può farsi interprete di quelle garanzie di effettività che non possono esaurirsi una volta per tutte entro formule predeterminate. Questo non significa negare che sarebbe utile, ed anzi opportuna, lʼintroduzione di un chiaro principio di inclusività dei processi decisionali e di talune garanzie che poi la legge ordinaria avrebbe il compito di attuare; tuttʼaltro. Ma la strada delle riforme costituzionali non è la via maestra, né quella decisiva: il carattere eminentemente procedurale delle forme della democrazia partecipativa e la loro stretta connessione con il sistema politico-istituzionale, in un rapporto di influenza reciproca sui modi del rispettivo rendimento, fa sì che occorra ragionare prioritariamente nei termini dellʼattuazione costituzionale.

La triplice dimensione della partecipazione nell'orientamento del Costituente: obiettivo, strumento, metodo

Il proposito appena dichiarato ha un senso, tuttavia, a patto che lʼattuazione sia orientata a rafforzare lʼorientamento del Costituente.

Su questʼultimo punto vale la pena di tornare a soffermarsi, seppur brevemente, perché nella mai chiarita specificità e insieme complementarietà degli aspetti in cui quellʼorientamento si articola risiede probabilmente una delle cause del fallimento dei discorsi sulla partecipazione nelle riforme.

Lʼorientamento del Costituente, quale emerge dalla formulazione dellʼart. 3, co. 2, deve intendersi nel senso di riconoscere al principio di partecipazione una triplice declinazione: obiettivo, strumento, metodo.

Innanzitutto, la collocazione di tale principio a chiusura del quadro delineato dai primi tre articoli evoca la costruzione di un sistema istituzionale che sappia creare le condizioni per lo sviluppo non solo individuale ma anche relazionale e comunitario della persona.

Esso pone dunque un obiettivo fondamentale: la realizzazione di una democrazia sostanziale, fondata sullʼesercizio permanente della sovranità e su criteri inclusivi più ampi di quelli che fondano la democrazia rappresentativa e la democrazia diretta. Per indicare questo modello, già ai tempi del dibattito costituente si parlò di democrazia partecipativa: un modello terzo ma complementare rispetto ai due più tradizionali, fondato non sulla delega del potere né sulla la rivendicazione dello stesso bensì sulla collaborazione e lʼinterlocuzione stabile fra soggetti pubblici e società civile. Nella democrazia partecipativa può ravvisarsi la dimensione dinamica della partecipazione: se partecipazione è la parola che definisce lʼidea, processo partecipativo è la locuzione che la storicizza in funzione dei suoi fini ed in connessione con lʼazione di governo, che limita e condivide nello stesso tempo alla luce delle ragioni del costituzionalismo. Era del resto questo il senso più profondo del mutamento voluto dal Costituente rispetto allʼimpostazione liberale: passare da una partecipazione relegata in atti episodici ai confini dei processi decisionali (voto, libertà civili) ad una partecipazione strutturale alle dinamiche di esercizio del potere; da una possibilità astratta di partecipazione riferita a singoli atti nella prospettiva delle libertà negative, già tutelate altrove nel testo costituzionale, a processi partecipativi in cui lʼinterlocuzione col potere è permanente e le cui forme devono essere continuamente adeguate sulla base dellʼesperienza storica.

In secondo luogo, per la realizzazione di quellʼobiettivo lo stesso principio impone la previsione di strumenti adeguati, ossia di modalità di confronto ulteriori e diverse da quelle che ruotano attorno allʼespressione del voto: lʼaffiancamento allʼeguaglianza sostanziale e il dovere di rimozione degli ostacoli posto in capo alle istituzioni repubblicane impone la costruzione di una robusta impalcatura di condizioni materiali, procedure e garanzie dei livelli essenziali della partecipazione; poiché a differenza di quanto può dirsi per i diritti civili, lʼeffettività che la Costituzione richiede non è qui condizione «ulteriore di un diritto che già di per sé può esistere giuridicamente, ma è condizione di esistenza stessa del diritto, secondo l’efficace descrizione di Valerio Onida.

Infine, e di conseguenza, il principio di partecipazione necessita di essere tramutato in metodo di governo della complessità sociale, quale ingranaggio stabile dei processi di costruzione, attuazione, valutazione e controllo delle politiche pubbliche: un metodo che richiama lʼessenza stessa del costituzionalismo in quanto determina e influenza lʼefficacia e la sostenibilità delle decisioni politiche ben più di quanto non facciano i parametri economici (ai quali si fa invece più spesso e più volentieri riferimento).

È in questo senso che lʼattenzione sul tema della democrazia partecipativa appare oggi fondamentale: non come argomento-manifesto da sbandierare in modo retorico e salvifico (il velleitarismo non è migliore della demagogia), bensì come concreta esigenza di ripensare il metodo del decidere e dellʼagire delle istituzioni rappresentative. Lʼobiettivo degli istituti di democrazia partecipativa, ossia delle altre forme di partecipazione cui le varie proposte di riforma costituzionale non riescono a dare volto né garanzie, non è quello di assicurare al popolo la possibilità di affrancarsi dal potere decisionale delle istituzioni rappresentative imponendo scelte e modalità di governo alternative, bensì quello di penetrare in quegli stessi processi decisionali per influire sul modo in cui quelle stesse istituzioni rappresentative decidono. Agendo allʼinterno dei processi decisionali, tali istituti spezzano il pernicioso automatismo dellʼidentificazione fra partecipazione concreta e democrazia diretta, imponendo di abbandonare la logica del popolo in favore di quella delle singole voci ed elevando la partecipazione da “incidente esterno” del percorso politico a metodo di governo interno al sistema rappresentativo.

Il più ampio modello della democrazia partecipativa, nel quale trova espressione la partecipazione-obiettivo proclamata dallʼart. 3, appare allora assai più strettamente connesso e funzionale a quello della democrazia rappresentativa di quanto non lo sia quello di democrazia diretta: perché se questʼultimo fornisce strumenti essenziali di stimolo e di controllo del potere, il primo ne è insieme obiettivo, strumento e metodo di esercizio. In una parola, lo legittima.

Ragionare sulla partecipazione-obiettivo dellʼart. 3 significa infatti interrogarsi complessivamente sul modo in cui la volontà popolare contribuisce alla formazione della volontà politica: «ciò che può assicurare il rispetto del carattere democratico del sistema politico» non è la partecipazione in sé considerata «ma sono le effettive condizioni in cui» essa «assume un senso e un peso reale» nei modi in cui il potere concretamente si esercita, riprendendo le parole di Gaetano Azzariti.

Lʼeffettività delle condizioni richiama il tipo di regole e di strumenti, che necessitano di essere tradotti in dispositivi a carattere eminentemente procedurale e organizzativo. In quanto storicamente mutevole, il concetto di partecipazione vale infatti non tanto o non solo come rappresentazione di ciò che la partecipazione stessa costituisce, bensì come «proposta di organizzazione della partecipazione, come indicazione di quale e quanta partecipazione si voglia realizzare e di come si voglia realizzarla», come indicato da Nigro. Lungi dal porsi in contrasto con la mutevolezza delle forme che i processi partecipativi possono assumere e delle tecniche che possono essere utilizzate, le garanzie procedurali codificate nelle norme mirano a consentire che quella flessibilità possa aver luogo senza sfociare nella casualità ed episodicità, e - dunque - nellʼinefficacia: mirano cioè a presidiare il metodo.

Tale duplice esigenza (strutturare la partecipazione come metodo e contemporaneamente consentirne la mutevolezza delle forme in relazione ai contesti) può e deve realizzarsi puntando alla disciplina di livelli qualitativi essenziali delle procedure partecipative: in quanto ausilio prestato agli organi rappresentativi, la partecipazione potrà infatti avere successo solo in relazione al suo «potenziale politico effettivo», ossia grazie alla previsione di procedure che puntino non tanto su garanzie meramente formali quanto sulla «incentivazione sostanziale della partecipazione stessa», come formulato da Giorgio Berti.

Ebbene, se pressoché tutti i progetti di riforma costituzionale che si sono misurati con il tema della partecipazione hanno in vario modo evocato lʼobiettivo di riavvicinare rappresentanti e rappresentati attraverso lʼampliamento delle forme di esercizio della sovranità, poi qualcosa puntualmente si è spezzato, non consentendo allʼobiettivo di tramutarsi in strumenti coerenti, e dunque in metodo.

Il fatto è che lʼaffannosa ricerca dellʼefficienza del sistema politico finisce inesorabilmente per essere attratta dalla seduzione del “chi decide” piuttosto che dalla lungimiranza del “come si decide”, cadendo in quel tranello della governabilità per cui «governare è più attraente che rappresentare», e puntando a realizzare una «democrazia decidente» piuttosto che una «democrazia coinvolgente» ed emancipante quale quella prefigurata dalla Costituzione. In un ricorrente eccesso di fiducia nellʼingegneria costituzionale, si tenta di ottenere la coesione politica e la qualità delle scelte attraverso regole che rimangono al di fuori dei processi decisionali, ricercando formule di equilibrio fra i poteri ma non anche fra gli attori tutti della vita politica.

Anche in occasione della riforma del 2001, diffusamente e impropriamente aggettivata in senso federale, non sembra essersi posta sufficiente attenzione al significato originario del concetto di federalismo, quale metodo di governo collaborativo e partecipativo (da foedus, patto, alleanza): la riduzione della prospettiva federale alla dimensione meramente territoriale di articolazione del potere e il conseguente «difetto competenzista» hanno lasciato sullo sfondo le connessioni più profonde tra federalismo, collaborazione e partecipazione.

Ma non vʼè ricerca della stabilità e governabilità politica che possa prescindere dalla contestuale ricerca di garanzie sulle dinamiche di individuazione dei bisogni e di costruzione delle risposte. Vi è, cioè, un nesso inscindibile fra decisione e garanzie: queste ultime devono essere «incorporate nei processi decisionali di governo», affiancando le garanzie della decisione alle garanzie nella decisione.

La questione riporta così al modello di democrazia sostanziale delineato dal Costituente e al delicatissimo tema della qualità del sistema politico nel suo complesso: un modello in cui la decisione sia non solo possibile ma anche legittima; e sia legittima in senso non solo formale ma anche sostanziale, in quanto prodotta dal confronto con il potere, dalla continuità di un metodo del decidere che sappia strutturare in modo stabile procedure, strumenti e garanzie di un ascolto plurimo e articolato.