La partecipazione fra retorica e attuazione. Seconda parte

di Alessandra Valastro

Seconda puntata della pubblicazione del saggio "Gli istituti di partecipazione tra retorica delle riforme e umiltà dell'attuazione" di Alessadnra Valastro. La prima puntata si può leggere qui. La versione integrale con note è scaricabile dalla sezione documenti da questo link.

Lʼulteriore declinazione degli istituti di democrazia partecipativa oggi: paradigma delle politiche della fragilità e metodo di governo dei conflitti

La riproduzione della miopia delle grandi riforme appare tanto più grave in un tornante storico in cui la consapevolezza delle fragilità ha fatto irruzione nelle vite degli individui, nelle sorti delle comunità, nelle capacità di governo dei territori, negli ingranaggi delle democrazie.

Non le crisi strettamente intese, o non soltanto; piuttosto le fragilità, le condizioni di vulnerabilità. Perché se crisi e debolezza sono stati termini fortemente congeniali al modello di sviluppo capitalista e al welfare assistenziale, in quanto entrambi imperniati su un sistema valoriale che ha alimentato i miti della normalità e dellʼautosufficienza del potere, il riconoscimento del carattere strutturale delle fragilità impone di tornare ad interrogarsi sul modo di leggere i bisogni, sul modo di includere i saperi civici in quanto fonti di informazioni essenziali, sul modo di governare preventivamente i conflitti generati da decisioni che incidono fortemente sui territori.

Sono questi, oggi, i grandi temi; accanto a quelli della legge elettorale, della forma di governo, della ripartizione delle competenze fra Stato e Regioni.

Le c.d. nuove crisi, di cui quella economica costituisce un aspetto, sono riconducibili a fenomeni solo apparentemente eterogenei, poiché tutti in realtà convergono nellʼimporre il ripensamento delle politiche e dellʼagire pubblici alla luce di paradigmi comuni e trasversali.

Ma due sono gli aspetti che hanno favorito, nelle “politiche delle crisi”, lʼulteriore allontanamento della politica dai luoghi della partecipazione effettiva.

Innanzitutto, la sopravvalutazione della dimensione statica del concetto di crisi ha portato a privilegiare reazioni e politiche di tipo emergenziale, difensivo o assistenziale, rispetto a letture trasversali e di lungo periodo, per rispondere a mutamenti che generalmente non sono affatto transitori. In questa impostazione il termine crisi diventa un rassicurante eufemismo che consente di oggettivizzare forme di fragilità causate dallʼazione dellʼuomo e di spostare altrove il complesso tema della responsabilità.

Di ciò si trova conferma nella copiosa legislazione degli ultimi anni sullʼemergenza finanziaria. La gran parte di questi interventi si concentra prevalentemente sulla crisi economica, e sui dati statici di questa: quali costi tagliare, quali prestazioni sacrificare, quali autonomie comprimere, quali diritti deludere. Il presupposto di queste politiche è

un imperativo di “normalizzazione” che impone sofferti ma necessari sacrifici collettivi per “uscire dalla crisi”.

Ma i risvolti antidemocratici di questa prospettiva non hanno tardato a rivelarsi: fra questi, una spiccata tendenza allʼaccentuazione del decisionismo politico e al riaccentramento del potere, che in nome dellʼemergenza mette drasticamente da parte ogni dialogo, non solo con il “popolo” bensì anche –sovente – con le istituzioni locali. E che si tratti di un fenomeno non limitato alle questioni economiche ma assai più pervasivo lo dimostrano casi come la discussa politica di ricostruzione dopo il sisma aquilano del 2009, o più in generale la nascita di quel filone normativo che taluno ha evocativamente definito «diritto del disastro», altri – più pragmaticamente – «diritto delle crisi industriali».

In una prospettiva più esigente, che ridimensioni i dati contingenti delle crisi per contestualizzarli diacronicamente nei processi evolutivi di cui sono espressione, le crisi possono piuttosto e finalmente rivelarsi come “occasione” per un ripensamento generale delle categorie politiche e giuridiche.

Lungi dallʼalimentare irrazionali (o strumentali) disperazioni, le crisi ambiscono a porsi piuttosto come «registrazione della transizione in atto, rimozione di schemi ormai decrepiti, ma anche progetto di un nuovo disegno dellʼordine giuridico innervato in categorie di nuovo conio. Noi ci troviamo, per lʼappunto, allʼinterno di questo crogiuolo creativo», suggerisce Grossi.

In particolare, le crisi devono essere ricondotte alla loro intima natura di situazioni di turbamento rivelatrici di fragilità: laddove questʼultima non è condizione patologica bensì strutturale, e come tale non può essere eliminata ma piuttosto compresa e rispettata, poi governata e – quando possibile – valorizzata. La storia ha ampiamente dimostrato che la fragilità (o, meglio, la consapevolezza della fragilità) non è sinonimo di debolezza ma «una risorsa, una strategia di vita», è lʼorigine della voglia di legame, di comprensione, di solidarietà; è la «struttura portante, leitmotiv, dellʼesistenza», la quale «non può essere se non fragile», considerata sia di per sé che nelle sue declinazioni sociali e politiche.

In questo senso, le crisi hanno il pregio di ricondurre le vicende collettive alle proprie premesse esistenziali, riavvicinando fenomeni che sono stati affrontati per lo più separatamente nei decenni passati. In ciò risiede il secondo aspetto che ha caratterizzato le politiche delle crisi, e ancor prima le politiche della debolezza: la «barbarie dello specialismo», secondo la brillante definizione di José Ortega y Gasset, e lʼestraniazione delle vicende della debolezza in altrettante categorie chiuse.

Grazie allʼesplosione di una letteratura che, dai comparti più diversi del sapere, ha profondamente ripensato i concetti di capacità, responsabilità e cittadinanza, le categorie della vulnerabilità tornano oggi ad apparire come nodi di una rete di fragilità che aspira ad altrettante politiche fra loro dialoganti. Basti pensare ad alcuni soltanto dei molti temi che oggi vengono affrontati in modo convergente: il concetto di capitale sociale e più ancora quello di capacità, proposto oggi come paradigma alternativo a quelli di tipo economico nella misurazione dello sviluppo e del benessere delle nazioni e degli individui; il concetto ingegneristico di resilienza e le sue estensioni socio-politiche, quale metodo di governo delle crisi fondato sulla costruzione condivisa di nuovi scenari; la c.d. cittadinanza scientifica quale possibilità di condividere le informazioni e le scelte che influiscono sui “determinanti ambientali” della salute degli individui e dei territori; la welfare society e lʼeconomia civile quali modelli che affidano la progettazione e lʼattuazione delle politiche allʼinterazione circolare e sistematica di tutte le sfere di cui si compone la società (pubblica, privata, economica); i beni comuni e la sussidiarietà orizzontale; la cittadinanza e il suo ripensamento includente nella prospettiva dello ius loci; lʼurbanistica partecipata, che da tempo ribadisce la necessità di coniugare la tecnica dei saperi esperti con la mente locale dei luoghi e dei loro abitanti.

Tutte queste prospettive, il cui elenco potrebbe continuare, lanciano molte indicazioni allʼattuazione costituzionale.

Uno degli approdi più significativi, ormai accolto da unʼampia dottrina, è il ripensamento della cittadinanza nella sua declinazione civica, partecipe, praticata: la condizione formale di appartenenza non può più essere condizione aprioristica e formale della partecipazione, un prius astratto da cui discenda la legittimazione a farsi parte attiva; ma è al contrario il risultato sostanziale di un modus di vivere e di agire dei soggetti nel contesto politico, sociale e culturale dei territori che abitano. Sono le chances concrete di partecipazione della “persona situata” che ne determinano lʼappartenenza, e dunque la cittadinanza sostanziale, non il contrario: il legame del principio di partecipazione con quello dellʼeguaglianza sostanziale, altrimenti, non avrebbe alcun senso.

Un altro approdo, strettamente connesso, è il recupero delle tradizioni di pensiero legate al federalismo e al territorialismo, che consentono oggi di chiarire ulteriormente il nesso che lega la vicenda dellʼabitare a quella del decidere le trame dei propri destini.

Lʼaspetto che qui maggiormente interessa di queste riflessioni risiede non tanto nel loro profilo istituzionale, quali criteri organizzativi del rapporto fra poteri, quanto piuttosto nel loro profilo processuale e metodologico concernente i modi di esercizio del potere. La tradizione di pensiero avviata in Italia da Silvio Trentin e Carlo Cattaneo intendeva il federalismo come «struttura per partecipare», ovvero come un insieme di assetti mutuamente cooperativi basati sullʼinterazione solidale fra attori diversi in una società complessa, volto a costruire le condizioni per lo sviluppo politico e sociale e a sviluppare gli strumenti di una democrazia autenticamente partecipativa.

In questa prospettiva il nesso che lega i due concetti di federalismo e di partecipazione è insieme genetico e di risultato: non è un caso che il termine federalismo sia generalmente accompagnato da aggettivi che lo qualificano (cooperativo, competitivo, solidale, fiscale, ecc.), e che in vario modo richiamano concetti legati alla dimensione fattuale della partecipazione.

Questa impostazione, di certo non nuova ma a lungo trascurata soprattutto in Italia, costituisce oggi la risposta ineluttabile e più credibile ai fallimenti dei falsi federalismi, quelli strumentali a logiche destrutturanti e decisioniste in cui il federalismo viene concepito piuttosto come «struttura per decidere».

Non solo, ma nelle letture più recenti il paradigma del federalismo solidale e collaborativo viene posto in stretta correlazione con le dinamiche di sviluppo dei territori, in polemica con «lʼinsostenibilità dei modelli prevalenti di governo della società» e assumendo a parametro di riferimento il territorio come «organismo vivente ad alta complessità», secondo la definizione di Alberto Magnaghi. E se tale complessità è stata approfondita soprattutto in riferimento alle ricadute che essa produce sui governi locali, è evidente che si tratta di questione più generale che investe la sostenibilità delle politiche di governo tout court.

È dunque questo il nuovo grande scenario con il quale le politiche di governo della complessità devono misurarsi: una fitta rete di declinazioni della fragilità che reclama politiche in grado di riarticolare in modo collaborativo le responsabilità, recuperando e mantenendo un contatto costante con le coscienze dei territori, i saperi civici, le competenze esperienziali degli abitanti.

Si può allora ben dire, in un paradosso solo apparente, che rappresentanza e sovranità possono oggi aspirare a ricongiungersi e alimentarsi reciprocamente proprio sul terreno prodotto dalle crisi. Le scelte sempre più complesse che approdano sul tavolo dei decisori reclamano infatti lʼintegrazione dei saperi esperti e istituzionali con i saperi dʼuso degli abitanti (e non dei soli cittadini in senso formale); ma anche la corresponsabilizzazione di tutti rispetto alle azioni concrete e alla valorizzazione delle capacità individuali e collettive nel trovare e attuare soluzioni.

Solo in una prospettiva di questo tipo, che accolga con decisione il paradigma collaborativo di cui è innervato il principio costituzionale di partecipazione, i relativi istituti possono recuperare anche la propria innata vocazione quali strumenti di governo preventivo dei conflitti. Ciò assume particolare importanza oggi, allorché alla fisiologica conflittualità che caratterizza la dialettica politica si stanno affiancando sempre più numerosi e delicati i c.d. «conflitti di prossimità», generati dalla progettazione di interventi infrastrutturali destinati ad avere un rilevante impatto sui territori.

Questi ultimi rappresentano oggi un importante banco di prova per una politica che ha progressivamente rivestito con il decisionismo o con le «procedure svuotate di senso» lʼillusione di neutralizzazione del conflitto: una politica che ha «colpevolmente dimenticato che il conflitto è un valore che la nostra storia costituzionale ha elevato a principio di legittimazione del cambiamento, iscrivendolo nei tratti pluralistici della società», sostiene Azzariti. E se è vero che le modalità di composizione dei conflitti sono strettamente legate alla salute delle democrazie, anche per questa via si conferma come le forme della democrazia partecipativa abbiano a che fare con lo scopo e lʼessenza del costituzionalismo.

Come la dottrina più recente ha ben evidenziato, «alla base delle dinamiche conflittuali legate alle localizzazioni sgradite vi è un problema generale di fiducia verso le istituzioni»: ad essere messo in discussione «non è mai solo il contenuto e il relativo costo delle politiche infrastrutturali, quanto piuttosto la modalità stessa di elaborazione delle scelte pubbliche». Ciò che si contesta è «il monopolio della razionalità, della legittimità e dellʼinformazione, che si tende ad attribuire unicamente a chi deve prendere le scelte di interesse generale, escludendo chi può subire le esternalità negative prodotte da queste decisioni», come rileva Andrea Averardi. Non solo, ma alla contestazione del carattere unilaterale e tecnocratico delle scelte si unisce sovente quella del carattere centralista e autoritativo delle stesse, come dimostra il fenomeno NIMTO (Not in my Term of Office), nel quale le amministrazioni locali sostengono o promuovono la protesta.

Per rispondere alla domanda di equità dei metodi di governo dei territori, in molti paesi è in corso la sperimentazione di tecniche e procedure – come il dibattito pubblico ‒ volte a far emergere tutti conflitti latenti riguardanti il progetto, favorendo la più ampia informazione e la rapida mobilitazione dei soggetti toccati dalla costruzione dellʼinfrastruttura: obiettivo è quello di consentire processi decisionali di natura incrementale, attraverso la loro apertura in una fase in cui siano ancora possibili dei cambiamenti progettuali significativi.

Lʼargomento dei conflitti territoriali sulle grandi opere risulta oggi di grande interesse nella prospettiva della democratizzazione dei modi di esercizio del potere e del metodo di governo della complessità. E ciò per due ragioni.

La prima riguarda il fenomeno dei conflitti nel suo complesso, e la cifra che questo assume rispetto agli interrogativi iniziali su quale partecipazione: il fatto che le contestazioni siano gradualmente andate oltre alle questioni specifiche riguardanti lʼutilità, i costi e i difetti delle singole opere, appuntandosi più in generale sul modello di sviluppo e di società che quellʼopera rappresenta (il caso Tav è emblematico), offre indicazioni significative sul tipo di partecipazione che si reclama. Non è più in gioco la pretesa di opporre visioni alternative né la patologica manifestazione di forme di chiusura e resistenza, bensì la richiesta di coinvolgimento degli abitanti e delle istituzioni locali nei processi di progettazione e localizzazione delle infrastrutture. In questo senso è significativo lʼinvito che molti rivolgono a «prendere sul serio» la sindrome Nimby, in quanto espressiva di preoccupazioni che portano con sé informazioni: una richiesta di coinvolgimento che riguarda non solo le identità storicamente date (in chiave difensiva) ma anche e soprattutto i caratteri dinamici del proprio futuro. A ben vedere, tutti gli atteggiamenti descritti con i coloriti acronimi delle sindromi appaiono accomunati da un elemento unitario, trasversale e prioritario rispetto alle singole questioni di volta in volta in discussione: la richiesta di non essere ignorati ma di assumere un ruolo nella decisione, cioè ˗ in buona sostanza˗ una richiesta di tipo procedurale. È forse il tempo di introdurre un nuovo acronimo: NWIP (Not Whithout Inclusive Participation).

La seconda ragione riguarda il funzionamento dei dispositivi partecipativi: il come della partecipazione. Le analisi dei molti casi di conflitto e del diverso rendimento del dibattito pubblico, laddove esso è stato realizzato, offre indicazioni importanti in ordine alle condizioni e ai criteri che ne influenzano lʼefficacia. Le criticità evidenziate, relative ai rischi di sovraesposizione di gruppi minoritari o di mera emersione del dissenso, confermano la necessità di pre-condizioni solide (soprattutto di carattere informativo), di cornici procedurali chiare e di garanzie dei livelli qualitativi essenziali della partecipazione.

È vero che questo tipo di partecipazione non è affatto indolore nelle sue ricadute organizzative, trattandosi di una partecipazione che costa: in termini di allungamento dei tempi della decisione, di risorse economiche, di formazione delle competenze, di valutazione dei risultati. Ma i costi della non partecipazione, è ormai dimostrato, sono assai più alti e rilevanti, valutabili in termini di aumento della conflittualità e del contenzioso giudiziario, di esclusione, di riduzione della trasparenza e della democraticità delle decisioni, di conseguente minore efficacia delle scelte.

Anche la Corte costituzionale ha riconosciuto che la previsione di istituti di democrazia partecipativa (nella specie lʼistruttoria pubblica e la consultazione) «nei procedimenti riguardanti la formazione di atti normativi o amministrativi di carattere generale» non può ritenersi lesiva – rispettivamente – della riserva del potere legislativo o dei canoni di buona amministrazione. Questi istituti, ha affermato la Corte, «non sono certo finalizzati ad espropriare dei loro poteri gli organi legislativi o ad ostacolare o a ritardare lʼattività degli organi della pubblica amministrazione, ma mirano a migliorare ed a rendere più trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti più interessati dalle diverse politiche pubbliche». La preminenza dellʼinteresse pubblico allʼefficace funzionamento delle istituzioni legislative ed amministrative è adeguatamente assicurata dal fatto che sarà la legge (nel caso di specie regionale) a disciplinare le modalità concrete di attuazione degli istituti partecipativi, potendo così stabilire i termini per la conclusione delle singole fasi e dellʼintero procedimento e «graduare le innovazioni compatibilmente con la piena efficienza delle istituzioni regionali».

Quello che il Governo censurava come inammissibile aggravio del funzionamento del sistema istituzionale è stato insomma riqualificato dalla Corte come legittimo (e opportuno) arricchimento in termini di democraticità ed efficacia complessiva di quello stesso sistema. Ma costruire le garanzie di questo tipo di partecipazione, come riconosce la Corte, è appunto compito della politica ed in particolare del legislatore.

Quali garanzie: attuare più che riformare

Le considerazioni che si sono svolte inducono a ribadire che i destini della partecipazione, o – meglio – di quel metodo partecipativo di cui oggi maggiormente necessita il sofferente sistema democratico, sono quelli che possono scriversi nel lavoro paziente dellʼattuazione costituzionale piuttosto che nel clamore a volte inconcludente dei propositi di riforma.

A dispetto del velleitarismo che spesso accompagna i progetti di riforma, che affidano alla cesura e alla ripartenza lʼillusione di cambiamenti radicali e subitanei, lʼattuazione è piuttosto prosecuzione di un lavoro da altri iniziato, con lʼintento del miglioramento continuo e progressivo.

Del resto occorre ricordare che alla portata normativa del principio di partecipazione, nel suo collegamento con lʼeguaglianza sostanziale, consegue una doverosità di intervento attuativo; e che tale doverosità è riferibile alla Repubblica nel suo complesso e dunque a tutti i livelli istituzionali, ugualmente tenuti a creare gli istituti e le regole materiali idonee a dare attuazione a quel principio.

La necessità di individuare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali è oggi riconosciuta in via esclusiva allo Stato; ma la peculiare natura del diritto (sociale) a processi decisionali inclusivi, che si realizza non per mezzo di prestazioni in senso classico bensì attraverso dispositivi procedurali e organizzativi, consente di affermare che tutti i livelli istituzionali siano in realtà chiamati in causa per la sua realizzazione. La disciplina dei processi decisionali rientra infatti nella competenza che ciascun ente vanta rispetto alla propria organizzazione istituzionale, e che dunque spetta tanto allo Stato quanto alle autonomie territoriali.

Muovendosi in questa prospettiva le indicazioni non mancano: esse provengono tanto dalle inattuazioni, intese come lacune ancora da colmare o come false attuazioni, in cui si celano elusioni o vere violazioni; quanto dalle attuazioni che si sono realizzate nel tempo, che sebbene disomogenee o ancora in itinere presentano spunti per scampoli di disciplina da stabilizzare e implementare.

Le indicazioni provenienti dalle inattuazioni...

Sul piano delle inattuazioni il caso più vistoso è di certo lʼassenza di una disciplina statale organica che definisca e garantisca i livelli procedurali minimi della partecipazione: come insegna Mortati, è il legislatore il principale destinatario dellʼobbligo di dare attuazione ai principi costituzionali.

Una legge statale di questo tipo avrebbe il pregio di uniformare le garanzie in tema di partecipazione, contribuendo in modo decisivo a stabilizzare strumenti partecipativi già esistenti ma spesso operanti sulla base di mere prassi; più in generale, favorirebbe il consolidamento della cultura della partecipazione come metodo di governo, orientando i legislatori e le istituzioni dei livelli territoriali nel conformarne le rispettive discipline, pur nel rispetto della propria autonomia organizzativa. Verrebbe qui in gioco la funzione incentivante e propulsiva del diritto piuttosto che quella autoritativa e vincolante. Ed è significativo che tale funzione incentivante abbia dato buona prova di sé in talune regioni, proprio in tema di istituti partecipativi.

Non solo, ma il carattere di doverosità dellʼintervento legislativo statale può considerarsi oggi ulteriormente avvalorato dalla previsione dellʼart. 117, comma 2, lett. m), Cost. Le interpretazioni più attente hanno infatti messo in luce che i livelli essenziali non costituiscono soltanto limiti da rispettare bensì anche ˗ e in senso più ampio ˗ garanzie; e che queste ultime non possono limitarsi ad indicazioni meramente quantitative ma auspicano più in generale la definizione della struttura organizzativa idonea ad assicurare il soddisfacimento dei diritti. Da ciò consegue che non è possibile limitarsi a definire il «quanto» dei diritti, ma occorre anche stabilire i principi fondamentali del «come» essi debbano essere attuati.

Tornano qui alla mente le considerazioni di Mortati sullʼomissione legislativa: pare infatti innegabile che lʼassenza di un quadro organico di principi statali, volti a garantire quegli istituti partecipativi di cui lʼart. 3, co. 2, Cost. implicitamente rinviava lʼindividuazione al legislatore storicamente situato, costituisca una lacuna destinata ad incidere pesantemente sulle sorti della loro effettività. Trattandosi di una prospettiva di intervento positivo, peraltro di carattere organizzativo e procedurale piuttosto che economico, lʼomissione è qui più difficilmente valutabile e sindacabile con gli ordinari strumenti di garanzia costituzionale; ma di certo si avverte anche il peso di unʼeredità scomoda, quella dellʼiniziale ascrizione dellʼart. 3 Cost. alla categoria delle norme programmatiche, certamente superata sul piano teorico ma periodicamente riaffiorante in ricostruzioni ambigue.

Un altro caso di sostanziale inattuazione è quello che concerne la disciplina della consultazione nellʼattività normativa del Governo. Lʼobbligo di procedere a consultazione da parte dellʼEsecutivo è stato introdotto a livello legislativo già a partire dalla fine degli anni ʼ90 (l. n. 59/1997 e l. n. 50/1999), e poi ribadito dalle leggi di semplificazione n. 229/2003 e n. 246/2005, che definiscono tale istituto parte integrante delle attività di valutazione ex ante (AIR) ed ex post (VIR). Queste ultime rinviavano ad un apposito decreto del presidente del Consiglio dei Ministri la disciplina dei criteri generali e delle procedure concernenti la consultazione, sebbene con delega in bianco perché priva di qualsivoglia indicazione di principi.

Il decreto infine approvato (n. 170/2008) detta la disciplina dellʼAIR ed anche principi altisonanti in ordine al ruolo della consultazione, ma poi stralcia la disciplina di questo specifico profilo rinviandola ad altro decreto del presidente del Consiglio dei Ministri.

Non solo, ma nel prevedere le cause di possibile esenzione dallʼAIR, il decreto riconosce la possibilità per il Governo di non procedere a consultazione, senza bisogno di richiedere lʼautorizzazione al DAGL, nei casi di procedimenti normativi particolarmente complessi o a rilevante impatto sui destinatari: proprio le due circostanze che, secondo tutte le discipline e le indicazioni (anche sovranazionali), rendono invece opportuno il coinvolgimento dei destinatari. In tal modo la consultazione viene di fatto configurata come momento eventuale e discrezionale del processo normativo, in evidente violazione della prescrizione legislativa.

Infine, nel successivo d.p.c.m. n. 212/2009, in tema di valutazione di impatto, si afferma che la relazione Vir deve includere anche «i risultati di eventuali consultazioni» (art. 3, c. 3): così, quel rischio di svuotamento dellʼobbligo di consultazione che nel decreto n. 170 viene pudicamente celato dietro lʼenfasi dei principi, qui viene ignorato a piè pari, espressamente definendosi la consultazione come eventuale. Di nuovo e in ancor più stridente contrasto con la normativa statale.

Lʼambiguità di queste norme, e lʼassenza di regole che tuttora di fatto permane rispetto alle consultazioni governative, si ripercuote comʼè ovvio sullʼefficacia e sullʼeffettività delle procedure messe in atto negli ultimi anni, profondamente diverse fra di loro nei criteri adottati e nel seguito ottenuto.

Questa lacuna non è stata colmata nemmeno in occasione della recente riforma della pubblica amministrazione (l. n. 124/2015), che ha delegato il Governo alla modifica e integrazione del Codice dellʼamministrazione digitale indicando tra i principi e criteri direttivi anche la garanzia della «partecipazione con modalità telematiche ai processi decisionali delle istituzioni pubbliche» (art. 1, co. 1, lett. c). Il d.lgs. n. 179/2016 è in effetti intervenuto sullʼart. 9 del Codice (Partecipazione democratica elettronica), prevedendo il ricorso alle «forme di consultazione preventiva per via telematica sugli schemi di atto da adottare»: formulazione che parrebbe estendere lʼutilizzo dellʼistituto anche al di fuori della procedura dellʼAIR. E tuttavia, come è stato osservato da Marina Pietrangelo, «lʼart. 9 conserva la natura di norma di indirizzo, come già in passato; ed anzi essa appare ulteriormente costretta dal limite dellʼ«ove previsto e nellʼambito delle risorse disponibili a legislazione vigente».

Ancor di più, nelle consultazioni on-line lʼassenza di criteri procedurali favorisce il riemergere delle ambiguità connesse alle forme della democrazia diretta, mostrando il fianco alle tentazioni semplificanti del referendum consultivo e alle seduzioni demagogiche del voto elettronico: ne sono conferma alcune forme di consultazione, solo apparentemente ambiziose, nelle quali non è difficile intravedere operazioni di pura immagine e di mera ricerca del consenso.

Il fatto è che, al di fuori di qualsivoglia metodologia partecipativa, soprattutto con riferimento allʼutilizzo degli esiti, le consultazioni telematiche degradano inevitabilmente al livello di sondaggi, peraltro privi di ogni affidabilità.

Come è stato osservato, le persone hanno imparato a scremare le informazioni e la «moltitudine di sciocchezze» presenti nel web insegna ad essere scettici e a costruire autonomamente il proprio sapere; è inoltre ugualmente vero che lʼutilizzo delle tecnologie rappresenta una potenzialità ulteriore per la realizzazione delle forme di partecipazione in comunità territoriali particolarmente ampie, specie nelle versioni più recenti e sofisticate dei c.d. media civici.

Ma questo non sposta i termini della questione di fondo: la c.d. edemocracy non esiste; esiste piuttosto unʼazione pubblica che sceglie i mezzi più adeguati per realizzare i propri obiettivi, orientandone lʼutilizzo verso la realizzazione del modello di democrazia cui si ispira. E in un modello di democrazia sostanziale, ispirato a valori di eguaglianza, solidarietà e partecipazione effettiva, una volta scelto il mezzo non è consentito ai soggetti pubblici di disinteressarsi delle modalità e degli effetti del suo utilizzo; al contrario, le scelte politiche in ordine agli effetti che si vogliono realizzare tramite lʼutilizzo del mezzo tecnologico diviene uno dei principali misuratori della qualità e dellʼefficacia dellʼagire pubblico. Come è noto, in Italia è accaduto il contrario: le politiche tecnologiche si sono sostanzialmente disinteressate degli effetti dellʼutilizzo delle ICT (di là dalle dichiarazioni di principio), enfatizzando le logiche di tipo infrastrutturale e organizzativo, invertendo la priorità fra strumenti e obiettivi.

Sul fronte parlamentare, poi, le forme della partecipazione sono rimaste a lungo relegate allo stadio degli strumenti conoscitivi e informativi. Ed anche quando, negli anni ʼ70 e ʼ80 si è cominciato a discutere dellʼesigenza di dotare le Camere di strumenti conoscitivi autonomi rispetto a quelli del potere esecutivo, in parte rinnovando tali strumenti nei nuovi regolamenti parlamentari del 1971, tuttavia ci si è limitati a valorizzare il ruolo informativo “passivo” delle Camere, trascurando «il momento del successivo rapporto tra informazione parlamentare e società civile».

Oggi quel dibattito è tornato quanto mai attuale, rendendo non più rinviabile la questione delle forme della partecipazione nei processi decisionali parlamentari: possono considerarsi segnali di un “risveglio” le nuove proposte di riforma dei regolamenti parlamentari, nel senso di maggiori aperture partecipative; lo studio commissionato dal Senato nel 2013 sullʼutilizzo dei media civici in ambito parlamentare; e soprattutto la recentissima “Proposta di linee guida sulle consultazioni promosse dal Senato“, presentata il 9 marzo del 2017 e sottoposta a sua volta a consultazione fino al 30 aprile successivo.

Si tratta di un documento di sicuro interesse poiché, come precisato nel discorso di presentazione del presidente Grasso, intende rispondere alla «esigenza di definire principi e requisiti uniformi per le consultazioni promosse dal Senato che, senza irrigidire lo strumento, recepiscano gli standard e le migliori pratiche a livello europeo e internazionale e siano coerenti con il processo di definizione di Linee guida sulla consultazione pubblica in Italia promosso dal Dipartimento della Funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri». E il contenuto è in effetti articolato nella previsione di taluni standard nei quali non è difficile intravedere un primo quadro di livelli qualitativi essenziali della partecipazione: principi di imparzialità e correttezza, di inclusione e accessibilità, di trasparenza e pubblicità, di riscontro; requisiti di strutturazione e congruità, di chiarezza, di tempestività e di riservatezza. Questi principi e requisiti, si afferma, dovrebbero guidare la preparazione della consultazione, accompagnarne lo svolgimento e assistere lʼelaborazione dei documenti finali, la comunicazione dei risultati e degli effetti sulla decisionale da assumere.

Nellʼattesa dei risultati della consultazione, ancora in atto mentre si scrive, e soprattutto della futura implementazione delle nuove Linee guida, occorre comunque prendere atto della generalizzata assenza di garanzie partecipative anche nelle leggi nazionali di settore: nonostante la frequente previsione di principi in favore della più ampia partecipazione

dei soggetti interessati, si assiste poi alla pressoché totale assenza di garanzie sugli istituti partecipativi. E laddove talune previsioni vengano abbozzate, esse tendono a riguardare più i soggetti che le procedure, con un particolare favore per le forme associative e i soggetti organizzati piuttosto che per i singoli individui. Si registra cioè lʼassenza di garanzie di carattere metodologico, ma anche della garanzia dellʼinclusività nel suo senso più pieno.

Se insomma appare innegabile che la normativa statale in tema di democrazia partecipativa si sia sempre mossa ai limiti della Costituzione, che è concetto ben diverso da quello dellʼattuazione “leggera” di norme a maglie larghe, è altrettanto vero che la strada di unʼattuazione più credibile è in gran parte tracciata: riprendere le fila del complesso di norme di cui si è detto, da quelle delle leggi di semplificazione a quelle del Codice digitale, e magari coordinarle con le nuove Linee guida cui si dovesse approdare allʼesito della consultazione del Senato, costituirebbe un importante passo avanti, poiché potrebbe rappresentare il primo tassello di una disciplina nazionale dei livelli essenziali per le procedure partecipative.

...e quelle desumibili dalle attuazioni

Lʼaltro piano dal quale attingere indicazioni sul “come proseguire” è assai più variegato e concerne le forme di attuazione che si sono realizzate nel tempo, in modo disomogeneo ai vari livelli territoriali; laddove lʼeterogeneità del quadro, conviene precisarlo, è solo in parte fisiologica conseguenza dellʼautonomia costituzionale dei regolatori.

A livello statale, una prima e potenzialmente importante apertura sul panorama degli istituti di democrazia partecipativa può ravvisarsi nella recente disciplina degli appalti pubblici, che ha finalmente introdotto la previsione del dibattito pubblico con le comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali. Per quanto si tratti ancora una volta di uno scampolo normativo rispetto alla previsione di un quadro più generale di garanzie procedurali e metodologiche, tuttavia è indubbio che si tratti di una delle tessere più importanti, perché indicativa della volontà di recepire il metodo partecipativo quale strumento di governo delle politiche territoriali e – soprattutto – dei conflitti di prossimità. La vera sfida posta da questa previsione, semmai, è fare in modo che anchʼessa non si risolva in unʼoccasione mancata.

Le modalità della delega legislativa in bianco e dei molteplici rinvii ai decreti del Presidente del Consiglio ricorda infatti troppo da vicino la vicenda della disciplina della consultazione nei decreti Air e Vir: la legge delega (l. n. 11/2016) ha previsto – fra i principi e i criteri direttivi – lʼintroduzione del dibattito pubblico, la pubblicazione on line dei progetti e degli esiti della consultazione pubblica e lʼinserimento delle osservazioni nella valutazione sul progetto definitivo (art. 1, co. 1, lett. q); ma il successivo d. lgs. n. 50/2016 ha rinviato in radice la questione, delegando ancora una volta un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri a fissare i criteri per lʼindividuazione delle opere da sottoporre obbligatoriamente a dibattito pubblico e a definire le modalità di svolgimento e il termine di conclusione della procedura (art. 22, co. 2).

In una storia che sembra ripetersi, il decreto legislativo cui era affidata lʼattuazione della delega rinvia ulteriormente e in bianco, rinunciando a compiere almeno alcune scelte politiche fondamentali in ordine ai principali criteri procedurali e organizzativi: ad esempio i criteri di individuazione delle opere per le quali sia obbligatorio procedere a dibattito pubblico, i criteri di individuazione dei soggetti ammessi a partecipare, il livello di vincolatività degli esiti, e soprattutto la natura e composizione del soggetto chiamato a condurre la procedura di consultazione pubblica. Si tratta di aspetti fondamentali che preferirebbero la fonte primaria a quella di terzo grado, la quale dovrebbe più propriamente assolvere alla precisazione degli aspetti metodologici. Neanche le censure di genericità e incompletezza avanzate nel parere del Consiglio di Stato sono state ascoltate, se non per aspetti esterni ai contenuti, come la modifica della fonte oggetto del rinvio da d.m. a d.p.c.m. e la previsione di un termine per la sua adozione (un anno), che nel testo originario mancava.

Il fatto che si sia devoluta lʼintera disciplina ad una tale fonte induce a pensare che non si intenda perseguire la strada di unʼautorità indipendente, secondo il modello francese e – in Italia – quello toscano: questa scelta imporrebbe di certo la fonte legislativa, come del resto auspicano i vari disegni di legge presentati negli ultimi anni in questo senso.

Ma più in generale, si ha la sensazione che ancora una volta sia stata sottovalutata la portata di quella che potrebbe essere davvero una “grande riforma”, non per lʼampiezza dei contenuti bensì per lʼimpatto sulla democraticità dei processi decisionali, e sebbene condotta non sul piano costituzionale bensì su quello della legislazione ordinaria. Data la grande novità degli istituti in questione, ad oggi assenti nellʼordinamento nazionale, affidarne interamente la costruzione ad un d.p.c.m. significa disinnescarne a monte le potenzialità più innovative, in ragione dei limiti formali legati al tipo di fonte; significa rischiare di replicare il sostanziale fallimento delle politiche di AIR e VIR, ugualmente previste da una riforma legislativa innovativa ma poi svilitesi in meri adempimenti formali e automatismi burocratici.

Del resto, esempi da cui attingere per la disciplina del dibattito pubblico non mancavano: tra questi, ben noti e ampiamente studiati, il débat publique introdotto in Francia con legge nazionale nel 1995; e quello introdotto in Toscana nel 2007.

Questʼultimo rappresenta un altro scampolo di attuazione cui guardare con interesse, poiché lʼesperienza ormai decennale è in grado di fornire elementi preziosi sia rispetto alle criticità che ai punti di forza.

Fra le prime, da considerare attentamente allorché si scriveranno le nuove regole nazionali, i costi elevati, la lunghezza effettiva della procedura e la frequente tardività del dibattito rispetto alla fase di avanzamento della progettazione dellʼintervento.

Tra i punti di forza, da consolidare e ampliare, innanzitutto la «valenza di tipo informativo»: lʼesposizione delle persone «a molti temi e a molte idee, incluse le idee che esse rifiutano e i temi per i quali avevano prima manifestato scarso interesse», insieme al vincolo che il decisore assume rispetto alla condivisione delle conoscenze, producono un «condizionamento democratico» che compensa il carattere non vincolante degli esiti della consultazione.

In secondo luogo i risvolti organizzativi e di rapporto fra i poteri: oltre alla figura ellʼautorità indipendente, è da guardare con favore il raccordo creato fra questa e lʼintero circuito politico-istituzionale, in evidente contestazione dellʼassunto diffuso nella stagione concertativa degli anni ʼ90, per il quale i canali di interlocuzione con la società civile dovevano essere appannaggio dei soli esecutivi, con forte indebolimento delle assemblee rappresentative.

Infine, lʼuso incentivante della fonte legislativa regionale nei confronti degli enti locali, al fine di favorire la diffusione di garanzie uniformi pur nel rispetto dellʼautonomia rganizzativa dei Comuni: si pensi al Protocollo dʼintesa e ai numerosi incentivi previsti dalla legge, non solo di tipo economico ma anche logistico e informativo rispetto alla presentazione dei progetti.

La fiducia lungimirante nellʼopportunità di incentivare gli enti locali ad adottare e disciplinare procedure partecipative è stata condivisa dalla legge sulla partecipazione della regione Emilia Romagna (n. 3/2010); ed anche dalla legge sul bilancio partecipativo della Regione Lazio (n. 4/2004).

Questʼultima legge costituisce un altro tassello della poliforme attuazione regionale, che sebbene sia infine fallita mantiene un alto livello di interesse come indicazione da riprendere. Si tratta della legge che aveva introdotto nel Lazio una fase obbligatoria di partecipazione nella procedura di bilancio regionale, contestualmente ad un importante sistema di incentivi per gli enti locali. La bontà del modello, coadiuvato da una buona normativa di attuazione (reg. n. 4/2004), aveva in effetti favorito una grande diffusione del bilancio partecipativo anche a livello locale. Peccato che dopo alcuni anni, di fatto con il cambiamento degli equilibri politici al governo della regione, senza neanche una modifica legislativa bensì sulla base di una semplice delibera assembleare, il bilancio partecipativo regionale non sia più applicato. Eppure si tratta di modello regolativo che mantiene intatta la propria validità e a cui si può continuare a guardare come a un esempio da imitare: ciò in particolare in questi anni, che sembrano di nuovo maturi per un ritorno di attenzione su questo istituto, dopo la grande fortuna degli anni ʼ90 e il successivo oblio. Abbandonato infatti ai primi segnali della crisi economica, esso sta tornando a manifestare le proprie potenzialità proprio in ragione della scarsità delle risorse, allorché si fa più urgente ed esigente la necessità di razionalizzarne e condividerne i criteri di spesa rispetto ai bisogni. Ne sono conferma i molti casi di Comuni che tornano a sperimentare il bilancio partecipativo, anche affidandone le garanzie a nuovi regolamenti.

Questʼultimo riferimento si connette ad un altro tassello dellʼattuazione, riferito appunto al livello locale, dal quale provengono le indicazioni più significative nel senso del rafforzamento di paradigmi di tipo collaborativo. Del resto ciò non è affatto casuale: per un verso, è questo il livello di governo più immediatamente sfidato dalle crisi, schiacciato tra le fragilità dei territori e i tagli delle politiche dellʼemergenza; per altro verso vi è per i Comuni, rispetto gli altri livelli istituzionali, «una giustificazione maggiormente cogente» nel considerare il principio partecipativo paradigma di buon governo.

Alcune aperture si stanno registrando nella disciplina delle forme di partecipazione ai processi decisionali: seppure in presenza di perduranti inadeguatezze (come lʼabuso delle consulte, la disciplina ambigua del referendum consultivo e la debolezza delle garanzie), nei regolamenti degli ultimi anni si intravede il tentativo di affrancarsi dalle obsolete forme di partecipazione previste dal Tuel in favore di dispositivi più moderni e della loro strutturazione in metodo. In particolare, negli interventi regolativi più recenti colpiscono i tentativi di razionalizzazione della normativa in tema di partecipazione, lʼutilizzo di strumenti di soft law per la definizione delle procedure e delle metodologie e lʼampliamento delle classi di inclusività: sono in aumento le figure di regolamento che, raggruppando istituti previsti nel tempo e in modo disorganico con atti ad hoc, li ricongiungono entro una cornice di principi comuni; è in aumento lʼutilizzo di documenti contenenti Linee guida ad integrazione delle previsioni normative, al fine di precisare con un maggior livello di flessibilità e insieme di dettaglio i criteri metodologici da seguire nella costruzione dei processi partecipativi; nellʼindividuazione dei soggetti si fa più spesso riferimento alle categorie di residente e di abitante piuttosto che a quella di cittadino.

Aperture più significative, e di ben maggiore impatto sulle categorie giuridiche tradizionali, sono quelle che si registrano nellʼattuazione del contiguo principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale. Sebbene si tratti di principi concettualmente diversi, non vʼè dubbio che partecipazione e sussidiarietà costituiscano un continuum, ponendosi come strumenti di un metodo di governo fondato sul paradigma collaborativo: partecipazione “al decidere” e partecipazione al “fare”.

Lʼindicazione che qui interessa estrapolare dalla vicenda applicativa del principio di sussidiarietà orizzontale riguarda il fatto che i Comuni abbiano cominciato ad attivarsi direttamente per la sua attuazione, introducendo nuove regole che costituiscono a pieno titolo livelli essenziali di natura procedurale delle forme di collaborazione con gli abitanti.

Nel 2014 il Comune di Bologna ha sperimentato e poi approvato regole innovative sulla «amministrazione condivisa dei beni comuni urbani», concretizzando un modello teorizzato già dalla fine degli anni ʼ90 e ora ulteriormente “legittimato” dallʼintroduzione dellʼart. 118, ult. co., Cost. Successivamente, altri Comuni hanno cominciato a replicare quelle regole, in un effetto imitativo virtuoso che ha assunto proporzioni inaspettate. Il cuore di questi regolamenti è costituito da innovative regole di natura procedurale e organizzativa, volte a consentire per mezzo di atti non autoritativi di natura pattizia interventi concreti degli abitanti, che sarebbero altrimenti preclusi sulla base del sistema amministrativo tradizionale. Esse disegnano e sistematizzano un quadro di strumenti, procedure, organizzazione e soggetti che altro non sono se non livelli essenziali volti ad assicurare le precondizioni e le garanzie per lʼesercizio effettivo di un aspetto della sovranità sostanziale, quella che si esplica nella partecipazione alla realizzazione concreta dellʼinteresse generale; e in tal modo di certo favoriscono il progressivo consolidamento di una cultura della collaborazione come metodo e non come eccezione o esperienza contingente.

Ebbene, ragionare di garanzie giuridiche dei livelli essenziali della partecipazione dovrebbe allora apparire concretamente possibile anche per lʼaltra faccia della sovranità, non solo a livello statale bensì anche a livello locale. Del resto anche lʼart. 3, co. 2, Cost., come lʼart. 118, è congegnato in modo da poter essere attuato direttamente da tutti i livelli istituzionali, anche quelli locali, senza che occorra lʼintermediazione legislativa.

È vero che i nuovi regolamenti sullʼamministrazione condivisa dei beni comuni hanno potuto contare su un terreno giuridico vergine che, seppure da edificare ex novo, ha sicuramente favorito la “fantasia istituzionale” dei Comuni più intraprendenti; mentre i regolamenti sugli istituti di democrazia partecipativa scontano la difficoltà di “ripulire” dalla ruggine un panorama normativo ampiamente risalente e fortemente influenzato dallʼimpostazione riduttiva e ormai obsoleta delle prescrizioni del Tuel.

Ed è anche vero che allʼesplosione di interesse per il tema dei beni comuni ha contribuito in modo decisivo la situazione di crisi: in unʼepoca in cui le difficoltà accomunano come non mai amministratori e amministrati e lʼurgenza di mettere a valore il capitale sociale chiede strumenti nuovi rispetto a un modello giuridico ottocentesco impermeabile alle aperture orizzontali, appare comprensibile che i Comuni privilegino strumenti che consentono un impatto immediato e fattivo della partecipazione dei cittadini.

Ma le due tipologie di strumenti partecipativi non possono considerarsi fungibili, bensì soltanto – seppur necessariamente – complementari; e occorre evitare il rischio che lʼenfasi posta sul “fare” non divenga il nuovo alibi per rimettere in ombra il “decidere”, poiché è infine da questo che dipenderà la possibilità di assicurare effetti duraturi e stabili alle nuove dinamiche collaborative.

L'attuazione come processo incrementale, tra riforme viventi e riforme proclamate

Allorché ci si affacci sul grande tema dellʼoggi, quello di un metodo di governo sostenibile della complessità e delle fragilità, si ha la sensazione di trovarsi dinanzi due mondi, sempre più staccati e diversi: nazionale e locale. Diversi i temi in discussione, diversi i paradigmi e i valori evocati, diverse le strategie proposte per uscire dalle crisi, diversi gli strumenti immaginati e sperimentati.

Mentre i discorsi sulle “grandi” riforme sembrano puntualmente tornare indietro, dimenticando un principio costituzionale ancora in larga parte inattuato e appiattendo il tema della partecipazione sugli insufficienti istituti della democrazia diretta, a livello locale si tenta di andare avanti, discutendo di cura dei beni comuni, di circuiti di moneta complementare, di economia civile, di welfare society, di sharing community. Si discute di una «società decente», seppure imperfetta, per dirla con lʼefficace espressione di Margalit.

Sulle ragioni di questa divaricazione molto si potrebbe dire e molto è stato detto. È vero che vi è nella dimensione locale un terreno privilegiato per la sperimentazione di forme più marcatamente collaborative e reticolari, in ragione della maggior prossimità fra istituzioni e abitanti. Ma è anche vero che il carattere in larga parte etero-diretto della politica nazionale, influenzata da un interlocutore niente affatto paritario (il mercato internazionale), difficilmente favorisce il dialogo con le comunità territoriali.

Lʼesempio dei regolamenti comunali sulla cura condivisa dei beni comuni dimostra meglio di altri – ammesso che ve ne sia bisogno – quanto lʼattuazione sia un fenomeno in divenire.

In quel caso si è infatti innescato un processo attuativo incrementale fondato sul learning by doing: dopo le prime repliche pressoché testuali del regolamento originario, si è cominciato ad assistere ad evoluzioni e miglioramenti significativi, frutto di quanto emerso dalle esperienze dei Comuni che ne avevano già avviato lʼapplicazione.

Si tratta insomma di unʼattuazione che, procedendo senza clamori ma ampliandosi e perfezionandosi progressivamente, finisce per assumere la veste di una vera e propria riforma. Ma una riforma vivente, non proclamata.

È una riforma che va scrivendosi pezzo per pezzo, e che si diffonde nella misura in cui si verifica che i suoi dispositivi funzionano. È una riforma che nasce in certo senso già solida, perché ha in sé la forza dei risultati che produce nel suo farsi. Si sperimenta, si osserva, si scrive e si fa, poi si osserva ancora e nel caso si corregge: un circolo virtuoso che si sposta in avanti. Lʼopposto delle riforme proclamate.

Il punto è che il discorso sulla partecipazione nelle riforme dovrebbe forse tornare a confrontarsi con quella che Paolo Grossi definisce la «carnalità» del diritto: quel paesaggio giuridico più ampio in cui il diritto è dotato di unʼintima sapienzialità, perché innervato «negli strati profondi e durevoli della società, ossatura e riposta struttura di questa»; e la politica è forma sociale, spazio della creatività e della trasformazione/elaborazione dei grandi conflitti che abitano le relazioni fra gli individui.

Ricordare questo significa tornare a riconoscere lʼimprescindibilità del confronto con il potere, e la conseguente necessità di recuperare forme dialogiche di relazionamento: «dalla protesta alla proposta, dalla piazza allʼimpegno istituzionale».

Rinunciare a questo sforzo, continuando a limitare i discorsi sulla partecipazione nelle grandi riforme ai ritocchi degli istituti di democrazia diretta, significa irrimediabilmente (e forse non casualmente) mantenere debole la partecipazione nel suo complesso, perché costretta nei recinti del contropotere o della rivendicazione di potere: apparentemente opposte negli intenti, le due cose di fatto coincidono, perché non accettano o non riescono a raggiungere il confronto con il potere. «Perché “dopo” (dopo la denuncia, dopo il movimento, dopo la ribellione, dopo la vittoria) sono le istituzioni, i poteri costituiti, gli ordinamenti giuridici che torneranno a governare i diritti», a stabilire le gerarchie di valori tra i diritti, tra i diritti e il mercato, come rilevato da Azzariti.

Difficile dire se la difficoltà di mettere mano ad una seria “riforma attuatrice” dipenda dal fatto che lʼinteresse del legislatore (sia ordinario che costituzionale) per la regolazione della partecipazione diminuisce man mano che diminuisce il tasso di politicità delle sue espressioni e dunque lʼinfluenza sulla forma di governo (da qui il maggior interesse per il referendum); o se, al contrario, laddove non è obbligato da precise norme costituzionali (come per gli istituti di democrazia diretta), il legislatore si sottragga proprio per la consapevolezza del potenziale di influenza posseduto dagli istituti di democrazia partecipativa, in ragione delle sua forme più flessibili.

Certo è che in un momento storico in cui occorre rinunciare definitivamente al “mito illuministico della verità” e accontentarsi della ricerca della soluzione migliore possibile, seppure transitoria e perfettibile, rimettere il metodo del decidere al servizio delle scelte possibili appare la via più credibile da seguire. Ma ciò, conviene ribadirlo ancora, non nel senso di rivalutare i tecnicismi formalistici e astratti che tanta parte hanno avuto nelle politiche di negazione dei conflitti, bensì nel senso di lasciare spazio ad «una ragione più debole che non ha la pretesa di afferrare la verità, ma che può aiutare la convivenza», secondo la lucida definizione di Pietro Barcellona.

Questa ragione ha bisogno di garanzie procedurali per consentire a quellʼ«intima sapienzialità» del diritto di sprigionarsi, assicurando che la flessibilità e la creatività dei confronti non si disperdano nellʼimprovvisazione. Quando il confronto dialogico ammutolisce lascia spazio alla recrudescenza dei conflitti, come è oggi evidente nei preoccupanti fenomeni che vanno diffondendosi, non solo in Italia.

Non si tratta di appiattirsi su un piano di provvisorietà e transitorietà, rinunciando alla tensione verso una visione valoriale alta e un disegno politico di lungo periodo; quanto, piuttosto, di ammettere la molteplicità delle voci e la necessaria inclusività delle scelte, la ricchezza derivante dal confronto degli argomenti – tanto più se configgenti –, la maggior lungimiranza insita nella logica della sperimentazione e valutazione continue. In altre parole, si tratta di lasciar entrare la cifra della fragilità nei modi di accostarsi alle decisioni, con tutte le risorse che essa porta con sé: in particolare, la lucida umiltà che discende dalla consapevolezza della fallibilità.

In questo senso ha ragione chi, scansando la riduttività degli argomenti legati al «modello della politica in malafede», punta piuttosto lʼattenzione sulle colpe della politica «ben intenzionata»: non comunicare, non dialogare, non spiegare le difficoltà e i limiti che si frappongono alla sua azione.

Perché «ritrovare il limite è ritrovare la razionalità», come suggerisce ancora Barcellona. La stessa Costituzione nasceva con una profonda consapevolezza del senso del limite: la declinazione collaborativa delle formule «solidarietà politica » e «partecipazione politica» che essa utilizza negli artt. 2 e 3 mantiene ancora intatta tutta la propria prescrittività, laddove richiama «il significato solidaristico del “decidere”».

Il recupero della prospettiva del come si decide, oggi schiacciata da quella del chi decide, potrà probabilmente restituire fiato anche al tema della governabilità, non quella decisionista in cui si è inaridito il dibattito degli ultimi anni bensì quella che ha a cuore la realizzazione del progetto di società pluralista e solidale disegnato dal Costituente.

Perché se è indubbio che lʼaccrescimento della complessità sociale e la sempre maggiore evidenza del carattere strutturale delle fragilità ha reso più arduo lʼimpegno del governare, tuttavia la negazione del limite e della sua portata razionalizzante ha portato a identificare la difficoltà del governare con lʼincapacità di decidere: ciò ha determinato un ripiegamento dello stato-apparato su stesso e la progressiva sostituzione della «contemplazione del potere» alla «contemplazione dellʼuomo».

Ma ha ragione chi oggi contesta lʼassunto che dallʼaumento della complessità sociale derivi automaticamente lʼaumento della difficoltà di governo del sistema.

È questo, in fondo, lo stesso assunto che aveva contestato negli anni ʼ60 il fisico russo e premio Nobel Ilya Prigogine nella sua teoria delle «strutture dissipative», per spiegare il fatto che gli organismi viventi sono in grado di conservare i loro processi vitali in condizioni di non-equilibrio. Egli era affascinato dallʼenigma della stabilità lontano dallʼequilibrio.

Studiando i sistemi chimici e fisici Prigogine giunse a scardinare la teoria termodinamica classica per cui la dissipazione dellʼenergia (per trasmissione di calore, attrito, ecc.) è sempre associata ad una perdita; e dimostrò che nei sistemi aperti la dissipazione diviene una fonte di ordine. Quando cresce il flusso di energia e materia che attraversa le strutture dissipative, lʼattivarsi dei c.d. anelli di retroazione (cioè di fluttuazione e correzione continua) fa sì che tali strutture passino per nuove forme di instabilità e si trasformino in nuove strutture di maggiore complessità.

Ebbene, quelle fluttuazioni che conseguono allʼallontanamento dalla situazione di equilibrio, e che nellʼambito della cibernetica sono considerate distruttive, nella teoria di Prigogine appaiono come fonte di nuovo ordine e di nuova complessità. Verrebbe da dire che si tratta di resilienza, se non fosse che anche questo termine è ormai abusato.

Forse è proprio in questo che può ravvisarsi la risorsa offerta oggi dalle c.d. instabilità (rectius fragilità) delle vite e delle società umane: il loro essere fonte di quelle «intuizioni dellʼindicibile e dellʼinvisibile che sono nella vita», come suggerisce Eugenio Borgna, e che sole possono dischiudere nuove forme di complessità. Ma queste ultime potranno concretamente dispiegarsi solo a patto che le politiche riescano ad innescare i propri anelli di retroazione, attraverso la comprensione degli stati di disequilibrio e la capacità di correggere progressivamente le fluttuazioni impresse dalla complessità del reale.

È in queste fluttuazioni che possono giocare un ruolo gli istituti di democrazia partecipativa. Consentire ai saperi situati di dare voce a quelle intuizioni, introducendole in modo più stabile dentro ai processi decisionali della rappresentanza, appare infatti una strada obbligata: non unica, tantomeno salvifica; ma di certo obbligata. È la strada che dovrebbe essere percorsa da una politica decisa a farsi “autrice” di nuove garanzie partecipative, attingendo più allʼumiltà dellʼattuazione che alla retorica delle riforme.