Gli strumenti di democrazia partecipativa nelle costituzioni e la partecipazione ai processi costituenti. Verso un nuovo sviluppo della qualità democratica?

di Nicola Pettinari*

1. Partecipazione, costituzionalismo democratico e pluralismo.

Il termine ‘partecipazione’ riveste senza dubbio un’importanza primaria nel lessico utilizzato per la descrizione dei fenomeni politici, sociali e giuridici che caratterizzano l’Occidente dell’età moderna e contemporanea. È essa stessa un fenomeno (politico, sociale e giuridico) complesso e variegato, di cui le forme moderne e contemporanee sono il punto di approdo di percorsi ben più antichi, all’interno dei quali essa appare quasi sempre indissolubilmente legata alla nozione di democrazia. Un termine che, come ben noto, potremmo eleggere tra i più rappresentativi della Grecia del periodo classico, e che attraverserà – con fasi di alterna fortuna – oltre due millenni, per ribadire la sua centralità sino al dibattito attuale. La nozione di democrazia, dunque, si è nutrita di quella di partecipazione sin dalla classicità, evolvendosi nella contemporaneità attraverso un ulteriore, fondamentale, inserimento rafforzante. Come sottolinea Antonio D’Andrea la democrazia contemporanea, infatti, «diversamente da quella degli antichi, si inserisce all’interno del costituzionalismo, che è una dottrina politica che contesta l’idea dell’assolutismo, ossia dell’esistenza di un unico sovrano che amministra, direttamente o indirettamente, lo Stato, senza che altri possano fare valere nei suoi confronti una qualsiasi forma di responsabilità né politica né tantomeno giuridica (a meno di una rimozione dalla posizione di potere ricoperta, per via di fatto)».

Se, quindi, da un lato appare inscindibile il nesso che connette partecipazione e democrazia, non meno significativo appare il connubio che – sia pur da tempi più recenti – lega il termine ‘partecipazione’ al costituzionalismo e, pertanto, alla costituzione quale sua espressione più tipica e come fonte di vertice dell’ordinamento: il costituzionalismo moderno, infatti, sottolinea lo stesso D’Andrea, «muovendo dall’Illuminismo, approda ad una dottrina politica che ha prodotto la Costituzione come atto normativo». La nascita stessa del costituzionalismo, quale fenomeno che guidò – muovendo i suoi primi passi in Inghilterra – il passaggio dallo Stato assoluto alla forma di stato liberale, può essere ricostruita a partire dal ruolo della partecipazione, in quanto i fatti salienti nel determinare tale evoluzione storica sono direttamente connessi al progressivo espandersi del riconoscimento giuridico dei diritti politici di partecipazione dei sudditi, in opposizione al restringimento della sfera di influenza e del potere della Corona.

Sebbene gli albori del costituzionalismo vadano rinvenuti, in realtà, in un complesso di processi, teorie, fatti e atti variegati e disseminati nel tempo e nello spazio, appare difficile non rilevare come il processo sopra ricordato sia riconducibile ai contenuti di due documenti fondamentali della tradizione giuridica (e politica) inglese: il Bill of rights del 1689 e l’Act of Settlement del 1701. Il Parlamento uscì da questo processo non solo rafforzato, ma con un “volto nuovo” e segnatamente portatore di una concezione che chiudeva con il passato: era stata sancita la sua autonomia, incarnata in un cambiamento dal quale sarebbe stato difficile tornare indietro. La rappresentanza politica era ormai una realtà supportata da prerogative e garanzie procedurali che lo sottraevano alla soggezione al Re, le sue riunioni divennero fisse, i suoi lavori contingentati all’interno di un calendario predeterminato, vennero protetti lo status dei suoi membri, la loro libertà di esprimere posizioni e interessi e la loro possibilità di sottoporre al voto dell’aula le iniziative legislative. Insieme alla rappresentanza, la funzione legislativa e il suo organo assunsero una fisionomia sempre più identificabile e separata dalla volontà del Re.

Il processo di trasformazione appena sintetizzato affonda le sue radici nel pensiero di vari autori ma, come rilevano Giuseppe Morbidelli, Lucio Pegoraro, Antonio Reposo e Mauro Volpi nel loro Diritto pubblico comparato, «pur non disconoscendo l’apporto di altri grandi pensatori che hanno concorso all’affermazione di tale tesi, la teorizzazione dei diritti dell’uomo e del garantismo costituzionale si deve soprattutto all’opera di John Locke», nella cui opera (Two Treaties of Government, 1690) rivestono particolare importanza l’elemento del contratto, quale «matrice legale dello Stato e delle istituzioni civili, e il potere legislativo, in quanto espressione della sovranità popolare». D’altronde, lo stesso Bill of rights manifesta i tratti tipici di un atto giuridico pattizio stipulato tra Re e popolo (comportante chiare limitazioni del potere del primo in favore del secondo). Le rivoluzioni francese e americana avrebbero seguito – ognuna con le sue specificità e con risultati differenti – il modello affermatosi in Inghilterra, mettendo al centro dell’impostazione seguita il ruolo della rappresentanza (prima vera forma storica di “partecipazione strutturata” dell’età moderna): la prima ponendo l’accento sulla sovranità e sui rappresentanti della Nazione (si pensi alla Costituzione del 1791), la seconda deflagrando sotto lo slogan «No Taxation without Representation».

Sarà proprio da questa esperienza che nascerà una Costituzione simbolo della nuova tendenza affermatasi, la più antica attualmente vigente, che sintetizza ampiamente il valore della rappresentanza e la centralità dell’Assemblea legislativa (il Congresso). È all’interno del ricco e variegato dibattito preparatorio di questa che Thomas Paine fornì – in Rights of Man (1791-92) – la sua celebre definizione, secondo cui «la Costituzione non è l'atto di un governo, ma è l'atto di un popolo che costituisce un governo». Appare evidente come il popolo emerga come il vero cuore dell’intero processo costituente (sebbene in termini più di titolarità che di esercizio), precedendo il governo stesso, che da esso deve derivare. Sin da questi primi, fondamentali, passi è possibile distillare alcune caratteristiche che, verso i giorni nostri, avrebbero reso sempre più stretto il legame tra evoluzione del costituzionalismo, democrazia, ed espansione del ruolo della partecipazione (per quanto, nelle prime fasi, il termine fosse quasi sempre da includere – salvo alcune eccezioni in senso diretto o plebiscitario – nell’alveo della rappresentanza, e pertanto ascrivibili al genus della democrazia rappresentativa). Si badi bene, però, al fatto che non sempre questo stretto legame ha dato luogo a esperienze in cui le tre componenti possono essere interpretate come “sinonimi” dello stesso fenomeno: la presenza di un testo costituzionale, vale a dire, non è automaticamente garanzia (né premessa, né controprova) di democrazia o di sviluppo e promozione del ruolo della partecipazione (né nel senso – più debole – offerto dalla declinazione rappresentativa del termine, né tantomeno nel senso – più forte – espresso dalla declinazione diretta o partecipativo-deliberativa del medesimo). Si pensi, per esempio, al caso della Costituzione cilena del 1980: emanata dal regime militare di Augusto Pinochet attraverso il Consiglio di Stato (allora presieduto dall'ex-presidente della Repubblica Jorge Alessandri), essa si configurò come un atto di legittimazione formale del regime, posto in essere con l’unico scopo di consolidarne il potere, “blindandolo” all’interno di un simbolismo e di un ritualismo sì di tipo costituzionale (dal punto di vista tecnico-giuridico), ma ben lontani dall’esercizio di diritti e libertà democratiche (e quindi, parimenti, dalla possibilità di rendere la partecipazione una realtà per i cileni e per la stabilizzazione del loro agire politico come cittadini). O si pensi invece al costituzionalismo tipicodel mondo arabo-islamico, le cui fonti costituzionali sono generalmente riconosciute come prive di spirito costituzionalista, in quanto pressoché orientate alla sottomissione del potere politico a logiche autoritaristiche (pur razionalizzando tale potere).

In quale modo, quindi, la Costituzione come fonte e la democrazia possono considerarsi legate nella costruzione di un percorso di riconoscimento e promozione del ruolo della partecipazione? Per rispondere a tale quesito è necessario ricorrere a una nozione più specifica: quella di costituzionalismo democratico. Alessandro Ferrara ha richiamato esplicitamente il pensiero di Frank Michelman, al fine di individuare le linee concettuali fondamentali del costituzionalismo democratico. Michelman individua, infatti, due premesse. In primo luogo, devono esistere «dei limiti precisi posti all’azione dell’autorità statuale in tutte le sue forme: dei limiti all’azione dell’esecutivo, al potere dei magistrati e anche a quello dei legislatori». Si tratta di limiti al contempo di natura morale e di natura pragmatica: il costituzionalismo democratico, in buona sostanza, si concretizza nel governo delle leggi, e dunque nel rule of law (lo Stato di diritto) prefigurato da James Madison in The Federalist, seguendo un preciso orizzonte teleologico consistente nella realizzazione di un «governo di leggi e non di uomini». Il costituzionalismo non mira, pertanto, a concentrarsi sul “chi” debba governare quanto, invece, al “come” lo si debba fare, giacché mira soprattutto a una limitazione dei poteri del governo attraverso il diritto. In secondo luogo, sembra irrinunciabile la premessa secondo cui le leggi (mediante le quali una comunità politica deve essere regolata) non possono configurarsi come imposizioni dall’alto, ma debbano invece essere intese, come rilevato ancora da Ferrara, come «espressione di coloro stessi che a quelle leggi sono subordinati». Si tratta di un punto intrinsecamente legato alla sovranità popolare, che implica il fatto che «in ultima analisi, l’autore (collettivo) delle leggi di una comunità politica bene ordinata deve essere identico al destinatario di quelle leggi stesse» (ancora Ferrara).

Si tratta di due premesse fondamentali non solo del costituzionalismo in sé, ma anche per ricostruire come dai suoi albori esso si leghi alla necessità di rendere concrete (in modo variabile) forme di partecipazione alle decisioni pubbliche. La gradazione e le modalità di traduzione in realtà di queste premesse sembrano, in larga parte, costituire parametri descrittivi che permettono la definizione delle esperienze osservabili (basti pensare a come incidano, ad esempio, nell’individuazione del tipo di forma di stato). È con la nascita e lo sviluppo dello Stato di democrazia pluralista («a seguito di un lungo processo di trasformazione dello Stato liberale»), nel corso del XX sec., che avviene un significativo mutamento della quantità e della qualità della partecipazione, ad ogni modo sempre da intendersi in stretta connessione con la dimensione della rappresentanza (non ancora assimilabile, quindi, all’accezione di partecipazione – maggiormente inclusiva – fornita dalle più recenti teorie deliberativo-partecipative). Attraverso l’approvazione di norme – prima di rango primario, poi costituzionale – che allargarono l’elettorato attivo (culminate con l’affermazione del suffragio universale), lo Stato monoclasse si trasformava così in Stato pluriclasse, fondato sul riconoscimento e sulla garanzia, sottolineano Roberto Bin e Giovanni Pitruzzella in Diritto pubblico, «della pluralità dei gruppi, degli interessi, delle idee, dei valori che possono confrontarsi nella società ed esprimere la loro voce nei Parlamenti». Si tratta di una transizione sostanziale, in opposizione al formalismo (e all’elitismo) che gravavano sulla concezione di democrazia cristallizzata nelle proclamazioni tipiche del costituzionalismo liberale di stampo ottocentesco, laddove, rilevano Paolo Caretti e Ugo De Siervo in Diritto costituzionale e pubblico «alla solenne affermazione del principio di uguaglianza e dei diritti di libertà individuali aveva corrisposto un aggravamento delle diseguaglianze, soprattutto economiche, di fatto esistenti tra i cittadini, ed una interpretazione fortemente restrittiva da parte del legislatore ordinario dei diritti di libertà, pur costituzionalmente garantiti; all’affermazione del principio della volontà popolare, come nuovo principio di legittimazione del potere, aveva corrisposto l’esclusione delle classi sociali più povere da ogni forma di partecipazione politica, a cominciare dall’esercizio del diritto di voto, disciplinato da leggi elettorali basate su criteri rigidamente censitari».

Tre sono le “pietre angolari” della sostanzialità della trasformazione in democrazia pluralista (direttamente incidenti sulle modalità, le forme e gli strumenti della partecipazione): a) l’affermazione dei partiti di massa; b) la connaturazione degli organi elettivi come spazi di dialogo tra interessi e posizioni eterogenei; c) l’affermarsi (al fianco dei diritti di libertà) dei diritti sociali quali strumenti di integrazione nello Stato dei gruppi sociali più svantaggiati. Nella maggioranza dei casi, i cardini della forma di Stato pluralista vennero – soprattutto nell’esperienza continentale – a tradursi nell’adozione di Costituzioni diverse rispetto a quelle che avevano caratterizzato il settecento e l’ottocento: da Costituzioni corte, asettiche e fredde, infatti, si passò a Costituzioni lunghe, programmatiche e ideologiche. Ma la protezione della democrazia e del pluralismo (congiunti nel conio dell’espressione “democrazia pluralista”, ben radicata in dottrina) all’interno delle Costituzioni non sembra, ai giorni nostri, aver esaurito il suo compito programmatico.

La crisi economica e la concomitante crisi della democrazia rappresentativa (mostratasi incapace di difendere pluralismo e uguaglianza sostanziale, nonostante le dichiarazioni retoriche della politica e la copertura giuridica teoricamente offerta dalle Costituzioni) sembrano porre nuove sfide al costituzionalismo, in un contesto pervaso – a torto o a ragione – dalla «narrativa ideologica della “globalizzazione” come volano del revisionismo costituzionale contemporaneo». Non a caso, nel suo Condizione post-moderna, Lyotard si chiede: «Dove può risiedere la legittimità, dopo la fine delle meta narrazioni? Il criterio di operatività è tecnologico, non è pertinente per giudicare del vero o del giusto». È una sfida non nuova quella della realizzazione della democrazia e del pluralismo nel costituzionalismo, e che, nel caso del pluralismo giuridico, può essere addirittura concepita come accompagnata da una certa paradossalità. A. Febbrajo si chiede, infatti, in apertura del suo saggio Constitutionalism and legal pluralism: «If constitution is oriented towards the uniqueness of the legal order, whereas legal pluralism is oriented towards the many possible normative orders that co-exist in the same society, how can the two be combined? How can the idea of the homogeneity of the legal order, embodied by a constitution, be compatible with the pluralist idea that every society admits different social orders? In other words, in which way can a hierarchically organised normative world be reconciled with the idea of a poliarchy of different sets of norms?».

A fianco del pluralismo giuridico (caratterizzato, in questa fase storica, dal moltiplicarsi delle fonti giuridiche e delle sedi ove vengono prodotte), sono il pluralismo ideologico (art. 21 Cost. It.), quello sociale (art. 18 Cost. It.) e quello territoriale (art. 5 e Titolo V Cost. It.) i crinali più immediatamente riscontrabili nei contenuti delle Costituzioni. Rispetto al caso del pluralismo giuridico, in queste accezioni del termine pluralismo la paradossalità si affievolisce, per divenire coerenza, almeno concettualmente, tra le previsioni costituzionali e la realtà ontologica e vivente della società e dell’organizzazione istituzionale, pur lasciando – spesso – un’ombra di incoerenza dei risultati, e quindi sul piano dell’attuazione dei contenuti costituzionali.

Si è parlato, in diversi momenti storici, di crisi del costituzionalismo, o addirittura di eclissi o di tramonto del costituzionalismo. Si tratta di definizioni suggestive, sicuramente quanto suggestiva è stata, in altre fasi, l’esaltazione delle Costituzioni come strumenti quasi metafisicamente salvifici. In realtà, appare ragionevolmente utile “raffreddare” entrambe le posizioni, confermando la centralità della Costituzione come fonte di vertice dell’ordinamento (soprattutto rispetto alla sua valenza di contenitore programmatico e progettuale di principi che fondano la convivenza democratica), ma circoscrivendone il ruolo ad una natura necessariamente razionalizzata al di fuori di eccessi non solo retorici, ma soprattutto quasi metafisici e pericolosamente (per scollamento dalla realtà attuativa) autoreferenziali. E ciò perché, al di là di ogni possibile “buona intenzione” del Costituente e del Legislatore, citando Giuseppe Volpe, «le costituzioni, intese come il fondamento del vivere sociale, in realtà non possono opporre alla tecnica alcuna propria fondamentalità, alcun proprio immutabile valore o scopo, perché nessuna di esse, in definitiva, è in grado di garantire agli uomini il benessere o la salvezza. Della tecnica le costituzioni dovranno essere l’organizzazione generale, di essa condivideranno l’incessante divenire, come uno dei tanti strumenti della sua volontà di potenza; del nichilismo del «trasformare tutte le cose», che è inscritto fin dall’origine nella cultura dell’Occidente. Cade la «fonda mentalità» intrinseca al concetto di costituzione che gli uomini hanno finora praticato; e con essa quel grado di immutabilità che 6ogni costituzione pretende (per essere tale) e allo stesso tempo garantisce alla convivenza sociale».

È in quel dover essere una fonte giuridica di organizzazione generale che le Costituzioni trovano la loro ragione di esistere. La loro crisi attuale, dunque, non appare fondatamente una ragione valida per il loro tramonto. La crescente aggressione alla sovranità delle politiche legislative degli Stati, derivante dalla “globalizzazione”, dalla produzione transnazionale del diritto, come anche dalla pervicace e strisciante affermazione della c.d. governance (in luogo del tradizionale government) – interpretata in maniera distorta e privatizzante – non scalfisce la necessarietà di questa fonte di vertice dell’ordinamento. Semmai, induce un suo ripensamento: un ripensamento naturale, visti i mutamenti di contesto (o meglio, dei contesti) sopravvenuti. È in questo che risiede la grande sfida che si impone al costituzionalismo e al costituzionalista. La questione della crisi, sia essa quella economico-finanziaria, o quella della sovranità, o quella – ad esse sicuramente connessa (per certi versi a monte, per certi altri a valle) – più specifica delle Costituzioni, è un fatto di cui tenere conto, ma non un sipario calato su una sorta di “atto finale” del costituzionalismo. È, semmai, la premessa storica di una sua evoluzione (auspicabilmente consapevole).

Come rileva Paolo Grossi, infatti, «non v’è dubbio che vi è crisi, ma è crisi delle fonti, crisi di quell’imperioso riduzionismo al quale, durante la modernità, si è costretta ogni espressione di giuridicità. Crisi che si incarna in un ampio pluralismo di fonti, con il fenomeno progredente della loro detipicizzazione e con la conseguenza di un reale disordine. Fenomeno che non deve indurre a una irrazionale disperazione. Crisi è oggi, infatti, registrazione della transizione in atto, rimozione di schemi ordinati ormai decrepiti, ma anche progetto di un nuovo disegno dell’ordine giuridico innervato in categorie di nuovo conio. Noi ci troviamo, per l’appunto, all’interno di questo crogiuolo creativo».

La novità non sta, al tempo attuale, tanto nella presenza di una sfida per il costituzionalismo (ogni epoca o fase storica, da quando questo ha fatto la sua comparsa nella storia della cultura e delle istituzioni, ha posto delle sfide di adeguamento del costituzionalismo ai tempi e al mutamento socio-economico), ma nelle peculiarità di questo momento e delle implicazioni di tali peculiarità (che, per dirla con Grossi, innerverebbero l’ordine giuridico di «categorie di nuovo conio»). E tra queste peculiarità, come osserva Alessandra Valastro spiccano «difficoltà oggettive ed in parte nuove, legate alle profonde trasformazioni istituzionali in corso: l’interlocutore politico non è più unitario ma si è sfrangiato in un assetto reticolare, non è più riconducibile alla politica genericamente intesa bensì alle politiche pubbliche, non si rivolge più a categorie omogenee di attori bensì ad una molteplicità di soggetti diversi».

La risposta alla sfida posta può risiedere in parte nel lavorare su nuovi contenuti (non tanto solo in termini di principi, quanto anche di strumenti) delle Costituzioni, oltre che sui processi costituenti da cui essere nascono, ma secondo chi scrive – in realtà – il lavoro prioritario andrebbe effettuato sulle modalità di attuazione di principi costituzionali già esistenti, a partire da quelli più direttamente connessi al governo della molteplicità: spiccano, tra questi, il principio pluralista (si pensi all’art. 2 Cost. It.) e il principio di uguaglianza sostanziale (comma 2, art. 3 Cost. It.). Ecco dunque irrompere, sulla scena della produzione delle norme e delle politiche pubbliche, la necessità di un nuovo metodo di governo, espresso dalla democrazia partecipativa e dai suoi strumenti quali via di temperamento e di correzione (in senso integrativo, e non già oppositivo o sostitutivo) delle evidenti mancanze emerse dall’azione della democrazia rappresentativa, sempre più scarsamente capace di raccordare i processi decisionali pubblici con i bisogni e le necessità provenienti dal basso, in un evidente “corto circuito” che sembra aver compromesso il dialogo tra istituzioni e società, tra governanti e governati. La crisi economica è stato il banco di prova – quasi mai superato – della tenuta della rappresentanza: ne sono la riprova l’evidente disaffezione, il malcontento e la crescente diffidenza dei cittadini verso la politica, le sedi istituzionali e le loro decisioni, a partire dalla sfiducia verso corpi intermedi quali i partiti politici.

Come in un circuito elettrico, è necessario, perché il flusso democratico possa scorrere lungo i canali individuati e ottenere risultati, che le resistenze createsi trovino spazi di re-integrazione nel circuito stesso. È necessario, pertanto, ricollegare la società con le istituzioni, e l’apporto deliberativo/partecipativo appare la nuova, determinante, frontiera strumentale per pervenire a un ragionevole miglioramento del funzionamento del sistema, in termini di democraticità, ma anche e soprattutto di efficacia ed efficienza delle decisioni pubbliche, giacché, come sottolinea Raffaele Bifulco, «se si prende come punto di riferimento il classico rapporto Stato-società, il dato comune alle teorie deliberative è lo spostamento d’attenzione del fuoco d’analisi dal polo statale (le istituzioni rappresentative) e intermedio (i partiti politici intesi come soggetti intermediari tra Stato e società) verso il polo sociale, la società civile, che in una parte di tali teorie tende ad assumere la forma concettuale di “sfera pubblica”».

È mettendo a sistema – razionalizzandoli e adeguandoli alle esigenze dei processi decisionali – gli strumenti della democrazia partecipativa che la «forza poetica» individuata da Uberto Scarpelli nel termine “partecipazione” può manifestarsi in senso poietico, scendendo da un piano idealisticamente contemplativo (spesso retorico, spesso equivoco, spesso meramente simbolico e talvolta manipolatorio) a un piano fattivamente creativo, e divenire così prosa della realtà: una prosa pragmatica, orientata tanto a democratizzare il costituzionalismo, quanto – più onnicomprensivamente – a democratizzare la democrazia.

2. Gli strumenti di democrazia partecipativa nelle Costituzioni: le previsioni nei testi costituzionali

Dopo aver tratteggiato come la partecipazione sia intimamente legata al costituzionalismo democratico, e come la democrazia partecipativa possa rappresentare la nuova frontiera verso cui mirare per integrare in senso pluralista e inclusivo strumenti, procedure e istituti radicati nella c.d. democrazia rappresentativa (quale modello monoliticamente prevalente nella gestione della cosa pubblica, salvo gli – scarsi, almeno nel caso italiano – interventi degli istituti di democrazia diretta), sembra utile ricostruire quali contenuti delle Costituzioni attualmente vigenti facciano espressamente riferimento a questa nozione. Si tratta, ancora, di inserimenti piuttosto rari e sporadici (spesso insufficientemente definiti, o delineati per lo più in via di principio) nei testi costituzionali, ma che rappresentano un dato significativo di cui tenere conto. Una sporadicità controbilanciata dal fatto che la democrazia partecipativa abbia comunque trovato spazio (anche laddove assente nelle fonti costituzionali) in una ampia gamma di fonti sub-costituzionali prodotte ai vari livelli di governo (statale, regionale, e locale), ma anche in fonti afferenti alla species della soft law o, ancora, in best practices che possono, comunque, aver concretamente contribuito a lavorare in profondità l’azione dei poteri pubblici, in vista dell’edificazione di culture giuridico-politiche sempre più inclini a estendere l’arena del dibattito pubblico, sottraendo i processi decisionali al monopolio (di fatto o di diritto) della democrazia rappresentativa. Come ha sottolineato Pierluigi Dastoli nel corso dell’incontro “Anno Europeo dei cittadini 2013. Quale futuro per la democrazia europea?”, allo stato attuale è possibile rinvenire il principio della democrazia partecipativa solo in due Costituzioni europee: quella portoghese e quella italiana, sebbene in quest’ultimo caso il riferimento non sia «propriamente riconducibile alla democrazia partecipativa, ma al riconoscimento del ruolo dei cittadini attivi».

La previsione nel testo costituzionale italiano è infatti contenuta al comma 4 dell’art. 118, l’articolo dove ha trovato spazio, a seguito della Riforma del Titolo V, la costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà, declinato – in forma effettivamente innovativa – nell’accezione della c.d. “sussidiarietà orizzontale”. Secondo tale disposizione, «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà». Si tratta di un inserimento in Costituzione ricco di implicazioni, soprattutto nei termini dell’apertura della gestione concreta della cosa pubblica (svolgimento di attività di interesse generale) a soggetti tradizionalmente in essa non ricompresi stabilmente. Il principio non è svincolato da altri contenuti tipici del testo costituzionale, e il suo inserimento in Costituzione rappresenta il punto di arrivo di un percorso che – iniziato con norme nazionali e comunitarie – ha segnato una fase di positivizzazione giuridica che raccoglie un’ampia varietà di eredità storico-culturali e istituzionali. Maggiormente esplicita, rispetto al testo costituzionale italiano, è la Costituzione portoghese, ove si dichiara (all’art. 2, “Stato di diritto democratico”) che «La Repubblica portoghese è uno Stato di diritto democratico, fondato sulla sovranità popolare, sul pluralismo di espressione e di organizzazione politica democratica, sul rispetto e la garanzia di effettività dei diritti e delle libertà fondamentali e sulla separazione e indipendenza dei poteri, che si propone la realizzazione della democrazia economica, sociale e culturale ed il rafforzamento della democrazia partecipativa». Non vengono ad ogni modo forniti ulteriori riferimenti al concetto, confinato – per quanto concerne le previsioni costituzionali – alla sola menzione appena ricordata.

Appare degno di nota il ruolo riservato alla democrazia partecipativa all’interno della versione consolidata del Trattato sull’Unione europea (d’ora in avanti TUE), il quale, pur non essendo tecnicamente una Costituzione, ne svolge – congiuntamente con il Trattato sul funzionamento dell'Unione europea e la Carta dei diritti fondamentali – di fatto le veci, a seguito del fallimento del progetto orientato all’approvazione del “Trattato che adotta una Costituzione per l'Europa”. Il cuore “partecipativo” di tali previsioni va individuato nell’art. 11, ma per una comprensione piena del ruolo della partecipazione in questa fonte normativa vanno tenuti in considerazione anche gli artt. 10 e 12, fortemente imperniati sulla centralità del ruolo della rappresentanza e della democrazia rappresentativa (tutti e tre gli articoli sono contenuti nel Titolo II, “Disposizioni relative ai principi democratici”): una centralità esplicitata a partire dal comma 1 dell’art. 10 («Il funzionamento dell'Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa») e specificata confermando la preminenza del più tipico degli organi rappresentativi, vale a dire del Parlamento («I cittadini sono direttamente rappresentati, a livello dell'Unione, nel Parlamento europeo», comma 2). Pur seguendo tale impostazione, però, è già nel comma 3 del medesimo articolo che sembra avvenire una forma di apertura verso l’intervento dei cittadini nei processi decisionali, allorché vi si afferma che «Ogni cittadino ha il diritto di partecipare alla vita democratica dell'Unione. Le decisioni sono prese nella maniera il più possibile aperta e vicina ai cittadini». Tali apertura e vicinanza, però, vengono temperate al comma successivo, dove vengono individuati i partiti politici quali soggetti privilegiati nel «formare una coscienza politica europea» e nell’«esprimere la volontà dei cittadini dell'Unione»: un riferimento che non sembra esattamente innovativo, e che anzi opera in senso frenante a scapito della partecipazione “allargata” di tipo deliberativo/partecipativo, a tutto vantaggio della riaffermazione della dimensione rappresentativa e del ruolo, per le formazioni partitiche, di filtro – più o meno penetrante – tra la società civile e le istituzioni europee. Per quel che riguarda il ruolo dei parlamenti nazionali, l’art. 12 asserisce che essi contribuiscono attivamente al buon funzionamento dell'Unione (lettera “a”) «venendo informati dalle istituzioni dell'Unione e ricevendo i progetti di atti legislativi dell'Unione in conformità del protocollo sul ruolo dei parlamenti nazionali nell'Unione europea»; il loro coinvolgimento, dunque, appare in questo senso circoscritto al circuito della rappresentanza, confermando in tal maniera la tendenza già posta in luce.

Come anticipato, è all’art. 11 che si riscontrano le previsioni direttamente collegate alla possibilità di istituzionalizzare strumenti di democrazia partecipativa, stabilendo (comma 1) che le istituzioni riconoscano ai cittadini e alle associazioni rappresentative la possibilità di far conoscere e di scambiare pubblicamente le loro opinioni in tutti i settori di azione dell'Unione, «attraverso gli opportuni canali». Al comma successivo è rinvenibile il fondamento di quello che, nei documenti attuativi, ha assunto la forma del dialogo civile (tutt’ora in evoluzione e sottoposto ad una rinnovata attenzione da parte delle istituzioni comunitarie): vi si prescrive, infatti, che le istituzioni mantengano «un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile». Riguardo agli aspetti strumentali indicati per perseguire tale scopo, è il comma 3 a fornire una previsione nitida, laddove si stabilisce che «Al fine di assicurare la coerenza e la trasparenza delle azioni dell'Unione, la Commissione europea procede ad ampie consultazioni delle parti interessate»: indicazione sicuramente degna di attenzione, giacché esplicita il ruolo della consultazione (strumento principale al servizio della democrazia partecipativa) quale strumento sotteso al funzionamento democratico dell’Unione.

Se finora si è fatto riferimento al continente europeo, va però evidenziato come sia rivolgendo lo sguardo al di fuori di esso (in particolare nella direzione del Sud America) che si può riscontrare una certa varietà di previsioni costituzionali che richiamano esplicitamente la democrazia partecipativa, pur non difettando anche in quei contesti la tendenza a coltivarla (per esempio in Brasile e in Argentina) al di fuori dei testi costituzionali, scegliendo la via delle norme primarie e secondarie, delle best practices e, ancor più – specie in Brasile – dell’ermeneutica (in sostanza si cerca sempre più di interpretare, in favore della possibilità di ricavare nuovi spazi attuativi, contenuti della Costituzione già esistenti ma non formulati nei termini espliciti della democrazia partecipativa).

La Costituzione del Venezuela fa riferimento alla partecipazione come quid autonomo rispetto alla rappresentanza sin dal Preambolo, laddove parla di una «società democratica, partecipativa e protagonistica, multietnica e pluriculturale», per poi richiamare il medesimo aggettivo, nei Principi fondamentali, all’art. 6, ove afferma che «Il governo della Repubblica Bolivariana del Venezuela e delle entità politiche che lo compongono è e sarà sempre democratico, partecipativo, elettivo, decentralizzato, alternativo, responsabile, pluralista e il suo mandato revocabile». Superate le dichiarazioni di principio, essa espande la «partecipazione del popolo» nella direzione della formazione, dell’esecuzione e del controllo della gestione pubblica, fuoriuscendo in modo significativo dalla tradizionale democrazia rappresentativa, soprattutto laddove si specifica che è proprio in questa partecipazione che va identificato «el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo» e che è «obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica».

La Costituzione della Bolivia – approvata nel 2008 e ratificata nel 2009 – abbonda di riferimenti alla partecipazione, intesa nell’accezione propria della democrazia partecipativa. All’art. 11 si dichiara esplicitamente che la Repubblica della Bolivia adotta (comma 1) «la forma democrática participativa, representativa y comunitaria». È interessante la scelta di aggettivare in senso così tripartito la Repubblica: una scelta indiscutibilmente forte sul piano della dichiarazione dei principi, che viene ulteriormente spiegata al comma 2, ove vengono elencati i principali strumenti e istituti mediante i quali «La democracia se ejerce» e che dovranno trovare sviluppo attraverso la legge (l’attuazione, dunque, è coperta dalla c.d. riserva di legge con il fine di sottrarla a fonti meno autorevoli).

Tali strumenti e istituti sono esplicitati seguendo la struttura tripartita sopra ricordata: quelli di democrazia partecipativa vengono menzionati congiuntamente a quelli di democrazia diretta («..por medio del referendo, la iniciativa legislativa..». Da notare come in tale articolo venga costituzionalizzato lo strumento della consultazione (nel testo denominata «consulta previa»), accompagnato da quello della asemblea (assemblea) e del cabildo (assemblea municipale), un istituto che trova le sue origini nella tradizione medioevale spagnola e che è stato trapiantato in America Latina. Riguardo a questi ultimi due istituti, viene specificato (fornendo una apprezzabile copertura costituzionale alla partecipazione come metodo di governo fondato sul dibattito pubblico) che «Las asambleas y cabildos tendrán carácter deliberativo conforme a Ley»; la previsione costituzionale, dunque, troverà applicazione mediante fonti subcostituzionali, in particolare di rango primario, consentendo di scorgere in tale riserva di legge la volontà di sottrarre gli strumenti di democrazia partecipativa a possibili derive normative derivanti dal ricorso a norme di rango inferiore (per esempio di tipo locale, che potrebbero sortire un effetto frammentante nell’esercizio della previsione costituzionale, e dunque minarne l’omogeneità di applicazione sul territorio nazionale).

La declinazione rappresentativa e quella comunitaria della democrazia trovano invece espressione negli istituti «de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto» la prima (secondo uno schema comune a tutte le esperienze occidentali), e «de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, entre otros» la seconda. È poi all’art. 241 (“Participación y control social”) che si riscontrano due punti di primaria importanza, rispettivamente contemplati ai commi 1 e 2: secondo la prima previsione «El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas». L’esercizio della sovranità del popolo viene quindi collegato alla presenza di una società civile organizzata, dove l’elemento organizzativo spicca dunque come centrale ai fini dellaa progettazione partecipata delle politiche pubbliche. La seconda previsione (comma 2) qualifica – in termini di finalità – la portata di tale sociedad civil organizada, la quale «ejercerá el control social» sulla gestione pubblica «en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales»: una previsione costituzionale decisamente completa, se si considera la capacità di tenere conto della molteplicità dei livelli di governo (un aspetto determinante nel consolidamento e nelle politiche di miglioramento della multilevel governance) e della necessità di integrarne i processi decisionali attraverso una partecipazione garantita. Non meno apprezzabile è la capacità di tenere conto, parallelamente, anche della molteplicità degli stakeholders, pubblici e privati, coinvolti nei processi decisionali. Tra le altre finalità individuate, la partecipazione e il controllo sociale implicano (art. 242) – oltre alle disposizioni previste dalla Costituzione e dalla legge – che si supporti l’organo legislativo «en la construcción colectiva de las leyes»: la partecipazione viene quindi costituzionalizzata esplicitamente anche in relazione al procedimento legislativo, secondo uno schema ancora raro e sicuramente avanzato.

Oltre a tali previsioni, la cui importanza risiede nel configurare la democrazia partecipativa come metodo di governo generale della cosa pubblica in Bolivia (vale a dire dettando disposizioni relative a procedimenti di law-making e di policy-making nel loro complesso, senza privilegiare esplicitamente determinati ambiti), tale accezione della partecipazione ricorre in una moltitudine di norme di settore. Tra queste le più rilevanti riguardano: il diritto alla salute e il sistema sanitario (art. 18, secondo cui «El sistema único de salud será universal, gratuito, equitativo, intracultural, intercultural, participativo, con calidad, calidez y control social»); il diritto di accesso «universal y equitativo a los servicios básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas domiciliario, postal y telecomunicaciones» (art. 20); i diritti dell’infanzia, dell’adolescenza e della gioventù (art. 59, ove si prevede che «El Estado y la sociedad garantizarán la protección, promoción y activa participación de las jóvenes y los jóvenes en el desarrollo productivo, político, social, económico y cultural»), non di meno con riguardo alla definizione dei principi base sull’educazione, che si evince essere (art. 78) «unitaria, pública, universal, democrática, participativa, comunitaria, descolonizadora y de calidad». La partecipazione è altresì garantita (art. 352) nel processo di gestione ambientale e di conservazione degli ecosistemi, inclusa la possibilità di dare luogo a processi di consultazione delle popolazioni che vivono in territori interessati da attività di sfruttamento delle risorse naturali.

3. La partecipazione alla nascita delle Costituzioni. Considerazioni su alcune esperienze relative ai nuovi ‘processi costituenti partecipati’

Se finora sono stati ricostruiti alcuni contenuti costituzionali volti a prevedere la partecipazione nei procedimenti di produzione delle norme di grado sub-costituzionale e delle politiche pubbliche, è rilevante mettere ora in luce una tendenza che – seppur non meno rara delle disposizioni costituzionali di cui sopra – si è concretizzata in alcune esperienze caratterizzate dalla centralità che la natura deliberativa del procedimento e il ricorso a strumenti partecipativi hanno assunto all’interno dei processi costituenti interessati.

È in virtù della centralità di tali caratteristiche che autorevole dottrina (Umberto Allegretti) ha definito le Costituzioni emerse da tali processi «partecipate». Si tratta di fenomeni interpretabili come tentativi di “start attuativo” – dalla portata non solo costituzionale, ma addirittura costituente – di quella frontiera che è stata individuata nella democratizzazione tanto del costituzionalismo quanto della democrazia in sé; tentativi, peraltro, marcatamente innovativi per il costituzionalismo democratico, giacché, come rilevano Umberto Allegretti, Cecilia Corsi e Giovanni Allegretti «Until recet times, democratic constitutions were generally the product of a ‘constituent assembly’». Ma, negli ultimi anni, qualcosa sembra significativamente mutato in quanto «this mode of functioning of the constituent power has been challenged by new forms of its exercise on the basis of ‘participatory democracy’ schemes whereby ordinary citizens are encouraged to take part, within the ‘public space’, in the taking of public decisions. This kind of procedure, which first emerged mainly in the legislative and administrative sphere, is now increasingly frequent also in the creation of new constitutions, or in case of amendaments which bring major change to the original text. Recent experiences show that there may be a close comple,mentarity between the classic notion of ‘constituent assembly’ and a new concept of the ‘participatory consituent process’ which could accompany it».

Qui di seguito verranno analizzati due casi, quello dell’esperienza islandese e quello dell’esperienza tunisina, particolarmente significativi in virtù delle peculiarità di cui tali esperienze sono espressione. Si tratta di processi costituenti relativamente recenti e capaci di mostrare come una domanda crescente di democrazia – sia pure in realtà geograficamente, socio-culturalmente e giuridico-istituzionalmente così diverse, e per ragioni contingenti altrettanto differenti (benché accomunate dall’aspettativa di un’evoluzione democratica) – non abbia trascurato di ancorarsi alla aspirazione verso un nuovo testo costituzionale, alla cui stesura non avrebbero dovuto rimanere estranei comparti e soggetti della società (attori non istituzionali) tradizionalmente non contemplati in tali procedimenti.

È dunque bastata l’aspirazione a partecipare per ottenere un testo costituzionale partecipato? E laddove tale risultato sia stato ottenuto, tale nuova Costituzione partecipata comporta un automatico innalzamento del livello di democrazia sostanziale del contesto ove essa sia entrata in vigore (e della qualità democratica del medesimo)? In buona sostanza, con essa si è concretamente democratizzata la democrazia?

3.1 Il caso islandese

Tra le esperienze più significative di recenti ‘processi costituenti partecipati’ va annoverato il caso dell’Islanda, dove il processo partecipato si è innestato nel bisogno – sentito ormai da tempo – di un nuovo processo costituente: un bisogno maturato in primo luogo sulla base di alcune criticità della Costituzione del 1944, non sempre adeguata ai tempi a causa di contenuti datati, specie, come ha rilevato Umberto Allegretti, «in relazione ad alcune esigenze rivelate dalle condizioni del paese, che nonostante il relativo isolamento, il carattere elevatamente pacifico e la scarsa demografia è risultato tutt’altro che immune da gravi problemi di abusi, ineguaglianza crescente e anche, come si dovrebbe dire, corruzione». Tale necessità di un’innovazione complessiva non aveva trovato un adeguato riscontro nell’operato del Parlamento, che non era mai riuscito ad agire attraverso un intervento incisivo, ma solo attraverso modifiche circoscritte e di fatto poco risolutive. A ciò andava ad aggiungersi la radicata e diffusa percezione, da parte degli islandesi, della propria Costituzione come “provvisoria” (non da ultimo per le vicende relative alla sua approvazione, maturata a seguito dell’occupazione alleata, e significativa nel definire il suo rapporto di lungo corso con la Danimarca).

Ad agire da catalizzatore verso un nuovo processo costituente fu la crisi economica del 2008 che – «gravissima e anticipata rispetto ad altri paesi europei» – era stata determinata dal collasso delle banche più rilevanti nel paese (privatizzate dal governo conservatore del decennio precedente), ormai rovinosamente esposte verso l’estero a causa di «rischiosi investimenti in subprime» intrapresi soprattutto da olandesi e inglesi. Il malcontento nei confronti dei decisori pubblici non tardò a farsi sentire: ne sono prova il cambiamento della maggioranza elettorale e il ricorso allo strumento del referendum «per rifiutare di pagare il debito bancario verso l’estero», e forse ancor di più l’emersione di un «movimento popolare a favore di una nuova costituzione». Fu proprio in occasione di un brainstorming organizzato da tale movimento nel 2009 (nella forma di un’Assemblea nazionale composta da 1500 cittadini) che prese l’avvio il percorso che ha «innescato una presa di responsabilità delle istituzioni e indotto il parlamento a votare un atto che mettesse in piedi il processo costituente con connotati partecipativi, nel quale si sono potuti incontrare base sociale e lavoro istituzionale». Il processo costituzionale che si delineò da tali premesse assunse tre caratteristiche principali, come qui di seguito ricostruito.

La prima di queste caratteristiche risiedeva nell’istituzione del “Forum Nazionale”: un processo consultivo fondato su un campione di circa 950 persone che, al fine di una piena rappresentatività della popolazione, venne selezionato in maniera casuale. I componenti del Forum stabilirono, nel corso di una riunione giornaliera, i valori e i principi che si sarebbe dovuto trasporre nel nuovo testo costituzionale, tra i quali emersero: trasparenza, democrazia, accesso a istruzione e prestazioni sanitarie e assistenziali, e – sulla spinta dei fatti recentemente avvenuti – azioni di regolamentazione più attenta e vigile nei riguardi del sistema finanziario e della gestione pubblica delle risorse naturali.

La seconda caratteristica consisteva nell’individuazione di un’Assemblea per la stesura della Costituzione (Stjórnlagaráð) composta da esponenti della società civile. I 25 componenti di questa furono scelti, mediante voto66, da un gruppo di 522 cittadini, dai quali vennero esclusi i politici di professione (una delle categorie che l’opinione pubblica riteneva più direttamente responsabili della crisi finanziaria), e tenendo presente l’esigenza del rispetto di alcuni parametri pluralistici: parità di genere (la composizione era ripartita tra 10 donne e 15 uomini), varietà di estrazione professionale (oltre a professionisti del diritto quali avvocati vi erano compresi, ad esempio, un pastore, un agricoltore, uno studente, una regista, un presentatore radiofonico, la direttrice di un museo d’arte), rappresentanza dell’associazionismo organizzato (la portavoce di un gruppo per i diritti dei consumatori e il presidente di un sindacato), rappresentanza di persone in condizioni di malattia o disabilità (tra i componenti vi era una donna affetta da osteogenesi imperfetta, Freyja Haraldsdóttir, peraltro anche attivista per i diritti umani).

La terza caratteristica si rinviene, infine, nel ricorso a una strategia di “crowdsourcing” nello svolgimento del processo costituente. Si tratta di una modalità ben sintetizzata nella composizione del termine (da crowd, folla, e sourcing, da “outsourcing”, con riferimento alla c.d. “esternalizzazione aziendale”), consistente nella possibilità (coinvolgendo, appunto, numeri anche particolarmente elevati di partecipanti, come la generalità della popolazione di un dato territorio) di sviluppare collettivamente un progetto da sedi esterne rispetto al soggetto/sede centrale del processo in atto (in questo caso l’Assemblea dei 25, ma in genere può trattarsi del creatore del progetto, del responsabile, etc.). Si tratta di una strategia basata sul supporto materiale offerto dalla rete internet e dalle sue potenzialità nella gestione dei contributi provenienti da persone che scelgono volontariamente di accettare un invito a collaborare (e quindi di partecipare). L’Assemblea aprì, in tal maniera, alla popolazione nel suo complesso la fase della progettazione del testo costituzionale, consentendo a chiunque fosse stato interessato di esprimere la propria posizione attraverso i più diffusi social networks (Facebook e Twitter) o mediante posta (elettronica o tradizionale): tecniche che consentirono la raccolta, al termine della fase di consultazione, di oltre 3.600 commenti e di circa 370 proposte concrete.

Alle tre caratteristiche sopra ricordate va aggiunto anche lo sforzo effettuato nella direzione della garanzia di livelli apprezzabili di trasparenza; uno sforzo concretizzatosi in iniziative quali la trasmissione in streaming della riunione del Forum Nazionale. Tale sforzo venne esteso, inoltre, anche ai passaggi più “chiusi” del lavoro di stesura della bozza: per comunicarne gli aspetti fondamentali ai cittadini si organizzarono riunioni aperte al pubblico, i resoconti delle quali venivano resi pubblici (in versione Pdf) nello spazio dedicato del sito web dell’Assemblea. Si pervenne così alla bozza che avrebbe dovuto fungere da base per la nuova Costituzione, che venne approvata, mediante referendum, dai due terzi dei votanti nell’ottobre 2012. Nonostante il coinvolgimento della popolazione si fosse rivelato proficuo, creando un dibattito pubblico vivo, e soprattutto nonostante il risultato del referendum, però, l’iter della bozza verso l’approvazione definitiva si interruppe, bloccato la primavera seguente dal Parlamento.

Una sconfitta, dunque, del processo costituente partecipato? Certamente il processo non è giunto al suo compimento, che avrebbe dovuto culminare con l’approvazione di una Costituzione che, sia pur non scritta dai cittadini (ipotesi di per sé illogica, irrealistica, e utopica), avrebbe dovuto essere plasmata tenendo conto delle loro necessità, dei loro punti di vista, dei loro bisogni (razionalizzati secondo il filtro dell’ordinamento giuridico). La partecipazione, pertanto, avrebbe dovuto essere deliberativa manifestandosi, come sottolineato da Allegretti, non come «decisione finale – quest’ultima è sempre riservata agli organi rappresentativi – ma [come] influenza diretta e reale su di essa attraverso il coprotagonismo entro il processo deliberativo, che in Islanda è stato presente ed efficace».

Pur non avendo raggiunto lo scopo primario (l’influenza concreta sull’adozione di un nuovo testo costituzionale), il processo ha però senza dubbio funzionato da attivatore per un dialogo strutturato e trasparente, in un contesto in cui le istituzioni venivano guardate attraverso il filtro della crisi economico-finanziaria e, non di meno, della crisi di consenso che ad essa era conseguita. L’Assemblea costituente ha adottato una linea di azione capace di tenere conto dei commenti e delle proposte pervenute. Su queste basi è possibile dire che il processo partecipato in quanto tale non ha mostrato mancanze, ma ciò non è bastato a renderlo efficace sul piano dei risultati, giacché ciò che lo ha ostacolato non è da ricercarsi in una sua disfunzione interna, ma in aspetti disfunzionali (non dovuti al processo partecipato, ma alle istituzioni preesistenti!) della sua interazione con strumenti, istituti e dinamiche propri della democrazia rappresentativa (e in parte di quella diretta, specie con riferimento alle norme procedurali del referendum, di per sé non vincolante, e quindi scarsamente inattaccabile, nonostante il consenso e la legittimazione che ha dimostrato, da parte dei cittadini, verso il processo in atto).

Pur avendo svolto il suo compito dialogico, in buona sostanza, la consultazione (e quindi la partecipazione) è stata rigettata non dai cittadini (mostratisi disponibili a collaborare) ma dai rappresentanti eletti e da élites a questi direttamente o indirettamente collegate. In relazione alle dinamiche proprie della rappresentanza, spicca come – superata la prova del referendum popolare (che non avrebbe comunque vincolato il Parlamento) – la bozza avrebbe dovuto superare un duplice ordine di approvazione: sia da parte del vecchio Parlamento che da parte di quello neoeletto. Un aggravamento procedurale chiaramente pesante, che non incoraggiava l’accoglimento dell’innovazione proposta, e che si sommava (come causa impediente) al fatto che il progetto sembrasse aver subito «l’influenza di molti interventi», soprattutto laddove «tra i partiti parlamentari si è manifestata una forte contrarietà al processo popolare di costruzione della costituzione, e così da parte di molti intellettuali, specialmente i giuristi (!)», cosa che spiegherebbe anche la lentezza (probabilmente ostruzionistica) sopravvenuta nella fase successiva alla chiusura dei lavori dell’Assemblea (agosto 2011).

È possibile che la natura dell’Assemblea e dei suoi membri, tipicamente esterni all’establishment di governo, e la portata partecipativa del progetto (altrettanto esterna a tradizioni e consuetudini, e perciò sia alla Costituzione formale che a quella materiale) siano state esageratamente percepite come elementi “antisistemici”, suscitando una reazione di rifiuto tacitamente sviluppato – in modo trasversale – da parte di tutte le forze politiche partitiche e, più in generale, dalle istituzioni. Basti pensare alla varietà del fronte dei detrattori e oppositori del processo costituente partecipato: la Corte Suprema (concentratasi, riguardo alla prima bozza del 2011, su alcune irregolarità elettorali minori), il partito liberale (secondo il quale il processo in atto era illegittimo), i media (refrattari a diffonderlo), e i già ricordati intellettuali (soprattutto di estrazione accademica). È interessante come l’opposizione all’implementazione di questo processo di democrazia partecipativa si sia servita, anche in forma congiunta, di espedienti procedurali che coinvolgono sia gli istituti della democrazia rappresentativa che di quella diretta. In particolare, il passaggio più evidente di questa reazione alla partecipazione (una reazione espletata piegando e rimodellando le norme costituzionali esistenti) ha avuto luogo utilizzando dinamiche rappresentative con il fine di modificare le norme di funzionamento del più tipico degli istituti di democrazia diretta, vale a dire del referendum.

Vista l’impossibilità di approvare il nuovo testo prima delle elezioni previste per il 27 aprile 2013, il Parlamento adottò una mozione che modificava (aggravandolo notevolmente) l’iter di approvazione: oltre alla previsione di elezioni a fine aprile e al fatto che il neo-eletto Parlamento avrebbe dovuto approvare il testo con maggioranza dei 2/3, il referendum popolare avrebbe dovuto produrre il voto favorevole di almeno il 40% degli aventi diritto al voto (rendendo necessaria un’affluenza dell’80%, ben lontana dai valori raggiunti dalle affluenze precedenti). Con le elezioni del 27 aprile il percorso partecipato verso una nuova Costituzione di fatto si concluse, ovviamente in senso sfavorevole, data la vincita del centrodestra, avversario della bozza emersa dalla consultazione sin dal primo momento.

3.2 Il caso tunisino

Le ragioni della scelta di trattare il caso tunisino in questo lavoro possono essere ricondotte alla sua esemplarità in fatto di apertura del processo costituente alla società, in un contesto socio-culturale e istituzionale ben diverso da quello islandese (dove, pur sussistendo le ricordate incrinature nel rapporto governati-governanti, non è indubbio il radicamento di una democrazia consolidata). La fase costituente infatti, specie con riferimento alla partecipazione che l’ha caratterizzata, non è tanto da ricondurre a un esercizio di «democratizzazione della democrazia» (la quale presuppone un livello democratico di partenza), quanto a un più marcato passaggio da una condizione ascrivibile all’autoritarismo verso un regime democratico: il testo costituzionale emerso da questa fase rappresenta pertanto il punto fermo – in senso giuridico e politico – più pregnante di un processo a tutti gli effetti di transizione democratica. Un testo in larga parte di compromesso, che plasma (in termini di forma di governo) una repubblica semipresidenziale, ove si afferma l’indipendenza della magistratura, e un ordinamento che non trascura di trattare in modo decisamente difforme dal passato la questione della parità effettiva tra uomo e donna, i diritti civili e la separazione tra Stato e confessioni religiose (garantendo la libertà di coscienza). Si tratta, peraltro, di un processo costituente che ha destato l’attenzione degli osservatori internazionali ben oltre i suoi confini nazionali, tanto che il segretario generale delle Nazioni Unite Ban Ki Moon non ha esitato a definire la nuova Costituzione risultata da tale processo quale «possibile modello per gli altri popoli che aspirano a riforme», in un contesto internazionale ove l’attenzione mondiale si concentrava sugli sviluppi delle c.d. “primavere arabe” non lesinando scetticismi sugli effetti democratizzanti delle stesse (anche sulla base di riflessioni condizionate da forti preoccupazioni inerenti alla diffusione di spinte fondamentaliste e agli equilibri geopolitici dell’area mediterranea e mediorientale). Tale esperienza ha quindi raccolto sfide eterogenee, offrendo la possibilità di interessanti considerazioni sulla partecipazione di soggetti della società civile ai processi costituenti, specie in contesti “critici”, quale quello tunisino, in cui la società e le istituzioni, all’alba della “Rivoluzione dei Gelsomini” (2010-2011), mostravano chiaramente tanto i pesanti segni del regime autoritario di Zine El Abdine Ben Alì quanto, dopo la sua caduta e la fuga, delle crescenti incertezze verso un futuro ancora da determinare.

È in questo clima che, con le elezioni dell’ottobre 2011, viene eletta l’Assemblea Nazionale Costituente (d’ora in avanti ANC), insediatasi in novembre nella storica sede del palazzo del Bardo (già sede della Camera dei Deputati). Il governo provvisorio guidato da Essebsi era investito del duplice scopo di condurre a libere elezioni volte alla formazione dell’Assemblea Nazionale Costituente (ANC) e di indire, in seguito, le elezioni parlamentari e presidenziali. Nel febbraio 2011, peraltro, veniva alla luce l’Alta autorità per il raggiungimento degli obiettivi della Rivoluzione, della riforma politica e della transizione democratica (HIROR), un’istituzione politica a carattere assembleare composta dai rappresentanti dei partiti politici e da attori di varia natura provenienti dalla società civile. L’elezione dei membri dell’ANC (23 ottobre 2011) tratteggiava una situazione indiscutibilmente avanzata rispetto al precedente regime di Ben Alì (a partito unico), contrassegnata da un evidente salto di qualità in termini di trasparenza e pluralismo, che denotava caratteristiche di crescente qualità democratica. Espressione di questo

cambiamento fu l’istituzione dell’Istanza Superiore Indipendente per le Elezioni (ISIE), volta a garantire il regolare svolgimento di «elezioni democratiche, pluraliste, oneste e trasparenti». A fronte di ciò, non mancavano elementi di fragilità potenzialmente nocivi per il lavoro che l’Assemblea costituente si avviava a compiere, quali il rischio che frange del precedente regime interferissero con il processo in atto (nonostante la neutralizzazione dei suoi poteri forti avesse notevolmente disinnescato il loro potenziale di ingerenza e controllo), e i rischi derivanti da un’eccessiva frammentazione del nascente sistema partitico (emersero oltre cento partiti). Quest’ultimo elemento, infatti, se da un lato attestava una vigorosa ripresa del dibattito politico quale esercizio di libertà e pluralismo, metteva dall’altro in una condizione di crescente debolezza le spinte maggiormente innovatrici, vale a dire i veri protagonisti della rivoluzione dei gelsomini, legati alle istanze di un costituzionalismo democratico laico e progressista, ma incapaci di dare vita a una coalizione politica unitaria.

I lavori dell’ANC si contraddistinsero sin dall’inizio per l’elevato numero e l’ampia varietà degli attori informali coinvolti (o che comunque hanno esercitato una loro influenza) nel processo costituente. Tra questi possono essere ricordati come più significativi: a) gli esperti internazionali, b) gli esperti nazionali, c) i Paesi vicini, d) la società civile tunisina, ed e) alcuni deputati fuoriusciti temporaneamente dall’Assemblea. Se è indubbia l’influenza esercitata dagli attori ai punti a, b, c, ed e, è però sicuramente il punto d a costituire la base più interessante per rilevare come il processo si sia nutrito di elementi caratteristici della democrazia partecipativa, e di come tali elementi abbiano non solo concorso allo sviluppo della transizione democratica (in rapporto gemellare allo sviluppo di un costituzionalismo democratico interno al paese), ma abbiano significativamente modellato il testo della nuova Costituzione. Comprendere come le aperture del processo costituente alla società civile abbiano inciso sulle modalità di produzione del nuovo testo costituzionale, e sulla fisionomia stessa del prodotto finale, implica la necessità di indagare in quali forme gli attori della società abbiano concretamente partecipato, attraverso quali modalità e caratteristiche, e quali effetti tale partecipazione abbia sortito sul testo (vale a dire quali dei suoi contenuti possano ritenersi, più o meno direttamente, il frutto dell’intervento dei soggetti coinvolti).

Con riferimento al primo aspetto, va ricordato come la partecipazione popolare al processo costituente abbia trovato la sua scintilla di innesco nelle organizzazioni della società civile stessa. I c.d “corpi intermedi” emergono, pertanto, come perno dell’interazione tra società e costituente. Si tratta di un mondo eterogeneo e variegato, le cui formazioni sociali più attive possono essere ricordate come il “Quartetto per il dialogo nazionale tunisino”, costituito dall’Unione Generale Tunisina del Lavoro (UGTT), dall’Ordine Nazionale degli Avvocati Tunisini (ONAT), dalla Lega Tunisina per i Diritti dell'Uomo (LTDH) e dall’Unione Tunisina dell'Industria, del Commercio e dell’Artigianato (UTICA). Insieme ai membri del “Quartetto” possono essere ricordati come soggetti determinanti l’Associazione Tunisina delle Donne Democratiche (ATFD); il comitato degli esperti nazionali afferenti al sopra menzionato HIROR, e i c.d. “cyber attivisti”.

Relativamente a questi ultimi, appare utile mettere in luce come sia emerso, quale elemento innovativo e di contributo sostanziale, il ricorso sistematico alle nuove tecnologie dell’informazione: la trasversalità e l’orizzontalità comunicativa di queste, unite alla velocità di scambio informativo e alla facilità di raggiungere i destinatari in modo (anche geograficamente) capillare, si sono infatti rivelate basilari dal punto di vista strumentale, andando a costituire non solo dei mezzi efficaci al servizio della partecipazione, ma anche delle vere e proprie pre-condizioni per la stessa. Con riguardo agli strumenti informatici utilizzati, il processo ha certamente usufruito dei più diffusi social networks, giacché «le discussioni in seno alle commissioni, e in seguito in Assemblea plenaria, così come le sessioni per l’adozione della Costituzione sono state seguite non solo in diretta televisiva, ma anche e soprattutto sulla rete, tramite la pagina Facebook e Twitter di Al Bawsala». A fronte dell’estrema informalità dei social networks (indiscutibilmente utili per il numero elevato di fruitori), va però evidenziato il ruolo che, nelle strategie di e-participation intervenute sul processo costituente, hanno rivestito strumenti più strutturati, più curati in termini di attendibilità e qualità delle informazioni, e più in grado di fornire garanzie nell’interazione tra attori e tra questi e le istituzioni (grazie alla predisposizione di spazi per scambi di opinioni e proposte): spiccano, in questo senso, i blogs e le piattaforme digitali. Tra i più importanti di questi possono essere ricordati, per intensità dell’attività e diffusione, Labò démocratique, Shark, Nawaat.org, Mouwatana wa Tawassol e i blogs di Slīm ‘Amāmū e Līnā Ben Mehnī. La piattaforma che probabilmente ha inciso in maniera maggiormente determinante sulla sostanzialità della e-partecipation nel contesto dato è stata quella predisposta dall’associazione Marsad (progetto al-Bawsala): attraverso questa veniva a concretizzarsi, infatti, la possibilità di partecipare in tempo reale, grazie alla pubblicazione di contenuti video relativi alle sedute interne dell’ANC e delle proposte in discussione. Il modellamento del nuovo testo poteva così essere costantemente monitorato da attori tradizionalmente esclusi dai processi decisionali. La piattaforma agiva anche sul versante della trasparenza, fornendo, ad esempio, informazioni biografiche sui componenti dell’ANC, con particolare riguardo alle competenze professionali e a precedenti incarichi pubblici.

Il “Quartetto” si era costituito in un momento particolarmente critico per i lavori dell’Assemblea costituente, quando (nell’estate del 2012) sembrava essersi aperta una fase di stallo. Le tensioni politiche continuarono ad acuirsi, fuori e dentro l’ANC: dopo l’assasinio politico di Mohamad Brāhmī (membro dell’ANC e fondatore della Courant populaire), settanta deputati della Costituente si dimisero, determinando un peggioramento della stasi in corso. Fu in quell’occasione che il “Quartetto” diede prova di una certa efficacia, stimolando energicamente la ripresa della stesura della Costituzione attraverso il rilancio e il potenziamento del “dialogo nazionale”, mediante il quale fu possibile il rientro dei parlamentari per il completamento delle procedure redazionali della Costituzione, si procedette con le dimissioni del Capo del governo, a seguito delle quali venne nominato il nuovo Primo Ministro e venne formato un governo ad interim, super partes, con il compito di guidare il Paese nella direzione del completamento della transizione democratica. L’intervento del “Quartetto” si evidenziò dunque di fondamentale importanza per lo sblocco del processo costituente e per una sua rivitalizzazione in senso sia rappresentativo che partecipativo: un obiettivo raggiunto per lo più grazie alla strategia del “dialogo nazionale”.

Non va trascurato come spesso la contrarietà popolare alle decisioni dell’ANC si sia spressa mediante mobilitazioni e manifestazioni di piazza, come avvenuto, per esempio, nel caso del tentativo di definire come «complementare» il rapporto uomo-donna in seno alla famiglia, all’art. 28 della bozza del testo costituzionale dell’agosto 2012. Un inserimento particolarmente osteggiato dalle componenti laiche e progressiste della società, agli occhi delle quali si presentava come un tentativo di opposizione all’emancipazione femminile reazionario e involutivo (derivante dal partito islamico e conservatore Ennahda). La cospicua affluenza popolare alla manifestazione nella giornata nazionale della donna (13 agosto 2012) condusse a un effetto apprezzabile, quale il ritiro della proposta contestata. Ma se, come ha rilevato Tania Abbiate, «da un lato le manifestazioni di piazza mostrano il carattere reattivo della partecipazione popolare, dall’altro non si può negare che quest’ultima abbia avuto anche un ruolo propositivo»: si pensi, ad esempio, alle proposte avanzate dalle associazioni, quali formazioni in pieno sviluppo – a seguito della liberalizzazione politica – e in crescente proliferazione.

E-participation, “Dialogo nazionale”, manifestazioni di piazza, e proposte all’ANC sono – quali modalità della partecipazione avvenuta – tessere di un mosaico composito e variegato che, alternandosi, integrandosi, e influenzandosi a vicenda, hanno prodotto i loro effetti sul processo costituente e, di riflesso, sul testo approvato. Se la partecipazione ha occupato spazi evidenti, determinando scelte precise in seno all’ANC, è pur vero che «valutare l’impatto della partecipazione sul testo costituzionale rappresenta sempre un’operazione difficile, poiché anche nel caso di un processo partecipativo il popolo non si sostituisce all’assemblea costituente che lo rappresenta. Si può quindi al massimo parlare di un’influenza indiretta sul dettato costituzionale, desumibile dall’analisi del processo costituente e dai lavori preparatori», secondo l’analisi di Abbiate.

Pur con le difficoltà fisiologicamente insite in questo tipo di ricostruzione, è ad ogni modo indubbio come il testo approvato sia il prodotto di uno sforzo da parte dell’ANC (a volte indice di apertura top-down, a volte risultato di energiche manifestazioni di dissenso popolare) di recepire i contributi provenienti dalla società. Ne sono prova alcuni degli inserimenti che saldano più direttamente i contenuti della Costituzione agli obiettivi della transizione democratica. Ciò è evidente soprattutto per quel che concerne diritti e libertà, contenuti al Capitolo II (artt. 21-49). Tra questi spicca con particolare evidenza la costituzionalizzazione, all’art. 21, dell’uguaglianza tra i generi, quale «risultato della mobilitazione della società civile contro la summenzionata proposta di introdurre la complementarità», insieme al riconoscimento costituzionale del percorso di avanzamento sociale dei diritti della donna (culminato, per quanto concerne i diritti politici, nella norma relativa alla rappresentanza femminile nelle liste elettorali, regolata all’art. 34). Sono altresì prova dell’efficacia della partecipazione popolare gli inserimenti – tra gli altri – relativi al divieto di tortura, all’art. 23, frutto di specifiche pressioni da parte di associazioni e organizzazioni tunisine e internazionali (delle quali, le principali già qui ricordate), al diritto al lavoro in condizioni dignitose e con un salario equo (art. 40), e al diritto di sciopero senza limitazioni89, quali risultati delle pressioni esercitate dall’Unione Generale Tunisina del Lavoro (UGTT, componente del “Quartetto”). Anche la protezione costituzionale del circuito delle garanzie dalle ingerenze della sfera politica sembra essersi nutrito dell’apertura del processo all’attività di un’associazione: l’art. 106 è infatti il prodotto del superamento, attraverso una mobilitazione dell’associazione dei magistrati tunisini, di un «controverso emendamento che stabiliva che la nomina dei magistrati sarebbe avvenuta tramite un decreto presidenziale su proposta del ministro di Giustizia», ha rilevato Abbiate.

Per quanto riguarda la partecipazione nel testo costituzionale, il frequente e sostanziale ricorso a momenti ascrivibili alla democrazia partecipativa nel processo costituente sembra non essere stato recepito in modo sostanziale nella Costituzione approvata, che difetta di previsioni normative che istituzionalizzino la democrazia partecipativa come «metodo di governo», in particolare attraverso l’individuazione di specifici strumenti (a ciò si aggiunga come, in termini di democrazia diretta, l’unico strumento contemplato – il referendum – si scontri con una certa residualità). Sono tuttavia riscontrabili alcuni lasciti di questa eredità in alcune dichiarazioni di principio emergenti rispettivamente nel Preambolo (ove si definisce il regime «repubblicano e partecipativo») e nell’art. 139, riguardante le collettività locali, e che «prevede esplicitamente che vengano adottati degli strumenti di democrazia partecipativa e i principi della gouvernance ouverte al fine di assicurare la più ampia partecipazione possibile dei giovani e della società civile nella preparazione dei progetti di sviluppo territoriale e nel monitoraggio della fase attuativa». Una dichiarazione che, sia pur piuttosto generica, non manca tuttavia di fare riferimento a un aspetto particolarmente importante in termini di implementazione (sperando che la norma non rimanga “lettera morta”) quale quello al «monitoraggio della fase attuativa». A parte questi inserimenti più innovativi, l’impianto della partecipazione nel testo costituzionale rimane saldamente ancorato alla rappresentanza; in tal senso, la partecipazione dei cittadini viene assicurata mediante l’esercizio dei diritti politici che consentono loro di eleggere i membri dell’Assemblea dei rappresentanti del popolo (artt. 50 e 55), del Presidente della Repubblica (art. 75) e, circa i livelli sub-statali93, i membri dei Consigli regionali e comunali (art. 133). Anche se certamente più tradizionalista nell’impostazione di fondo, non va però sottovalutato come un solido quadro di norme sulla rappresentanza nel testo costituzionale acquisisca una portata fondamentale ai fini della transizione democratica di cui questa nuova Costituzione (dato anche il processo che l’ha prodotta) è espressione. A ciò si aggiunga che quegli stessi corpi intermedi, soprattutto nella forma delle associazioni, abbia trovato una specifica protezione all’art. 35, consentendo a partiti, associazioni e sindacati di agire in un quadro pluralista ben diverso dal regime che ha preceduto la “rivoluzione dei gelsomini”.

4. Riflessioni (non del tutto) conclusive. Gli sviluppi della partecipazione ‘nelle’ e ‘alle’ Costituzioni come questione della qualità democratica in una democrazia «tuttora in corso di invenzione»

Nella prima parte del presente lavoro si è cercato di mettere in evidenza come la partecipazione si sia storicamente legata al costituzionalismo democratico, in particolare alla luce del nesso che entrambi intrattengono con principi quali l’uguaglianza sostanziale e il pluralismo. Il divenire storico ha rafforzato questa pluralità di legami, rendendoli centrali negli sviluppi della forma di stato di democrazia pluralista nel contesto delle c.d. “democrazie stabilizzate”. Le Costituzioni democratiche, specie nelle ondate successive al secondo dopoguerra, hanno recepito questo schema valoriale, consentendo forme di sviluppo ed esercizio di un crescente bisogno di partecipazione in società sempre più complesse, non di meno più problematiche e frammentate (immerse nel fluido delle spinte globalizzanti che ancora probabilmente per molto tempo caratterizzeranno le dinamiche socio-economiche), ma anche costituite da gruppi e individui sempre più consapevoli dei loro interessi e dei loro diritti (accompagnati dalle relative aspettative). L’ultimo decennio, però, accanto ai punti di forza della rappresentanza ha anche mostrato – e continua a farlo – i punti di debolezza della stessa, specie laddove lo strascico della crisi economica si è mostrato più violento e pervasivo, acuendo povertà e differenze di accesso agli strumenti di esercizio di libertà e diritti, e destabilizzando così certezze ed equilibri consolidati. La forma di stato democratico-pluralista, in buona sostanza, pur rimanendo l’unica forma attualmente possibile per tradurre le istanze del costituzionalismo democratico, deve fare i conti con l’ipotesi di una ulteriore modificazione evolutiva. La partecipazione come mera delega alla rappresentanza, pur ribadendo l’indefettibilità di questa, pare doversi misurare con la sua insufficienza nel coinvolgere i destinatari di norme e politiche pubbliche. Ecco allora che, in una costellazione di esperienze, strumenti, istituti, procedure e processi, a latitudini e longitudini (geografiche e culturali) ben diverse tra loro, la democrazia partecipativa si è affacciata sulla scena della politica, determinando a sua volta la necessità di comprendere come, e secondo quali modalità, essa vada giuridicizzata.

Le ricostruzioni qui riportate sono state intraprese osservando come tale giuridicizzazione sia avvenuta in relazione alla fonte di vertice degli ordinamenti costituzionali, sulla base dell’osservazione di come la domanda crescente di partecipazione (nel senso contemplato dalle nozioni di democrazia partecipativa e deliberativa) in esperienze molto eterogenee non abbia tardato a manifestarsi, sia all’interno dei testi costituzionali stessi, determinando nuovi contenuti specifici, sia lavorando nei processi di produzione delle Costituzioni, sebbene con risultati ed efficacia estremamente variabili.

Per quanto concerne la presenza di menzioni relative alla democrazia partecipativa nelle Costituzioni, sono stati messi in luce alcuni casi. Se in Italia può essere rinvenuto un riferimento embrionale ad essa nella costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale (con la riforma del Titolo V del 2001), senza menzione esplicita della stessa, ben diverso è il caso delle Costituzioni di Portogallo, Venezuela e Bolivia, ai quali possono essere aggiunti i contenuti del TUE per quanto riguarda la dimensione sovranazionale dell’Unione europea. A prescindere da come sia avvenuto l’inserimento di riferimenti alla democrazia partecipativa nei testi costituzionali (se questa sia, cioè, frutto di un inserimento spontaneo del costituente o se sia esso stesso il prodotto di un processo partecipato), appare utile domandarsi quale sia la portata della costituzionalizzazione di tali strumenti, vale a dire se la costituzionalizzazione possa essere in sé interpretabile come una garanzia di efficacia dei medesimi stessi. Le scelte redazionali dei testi costituzionali percorrono soluzioni diverse, strutturando principalmente le previsioni in due modalità: di principio, ricorrendo cioè all’utilizzo del riferimento per aggettivare l’ordinamento dello Stato interessato (concisamente nella Costituzione del Portogallo, più estesamente in quella del Venezuela, dove non sono mancati riferimenti all’importanza sociale della partecipazione), o scegliendo di enucleare esplicitamente gli strumenti da adottare (è il caso della Costituzione della Bolivia e delle sue disposizioni relative a consulta previa, asemblea e cabildo, ma anche delle previsioni in materia di dialogo civile e consultazioni che emergono dal TUE per quanto concerne l’Unione europea). Il tutto con risultati non direttamente legati a una o all’altra scelta: se da un lato, ad esempio, può essere evidente come la menzione nella Costituzione venezuelana, non relativa agli strumenti, ma ricca di esplicitazioni anche apprezzabilmente avanzate in senso teorico, non abbia collaborato fattivamente a una democratizzazione interna, lasciando inalterato un quadro politico-istituzionale già critico con riferimento alla mera rappresentanza (ne sono prova gli esecutivi di Chavez, Maduro e, più recentemente, la posizione ancora da definirsi dell’autoproclamato – e appoggiato da forze esterne – Guaidò), ciò viene ribaltato osservando come la laconica menzione nel testo portoghese abbia trovato invece un’attuazione sempre più diffusa e capillare nelle fonti sub-costituzionali dell’ordinamento e nei processi concretizzatisi ai vari livelli di governo. Il riferimento estremamente sintetico alla democrazia partecipativa (nella Costituzione che serviva a dare un ordinamento democratico al Portogallo post-Salazar) si è dunque, in questo caso, rivelato più efficace rispetto alle proclamazioni solenni della Costituzione venezuelana: la copertura costituzionale della democrazia partecipativa è servita, quindi, come importante elemento di attivazione delle norme e, soprattutto, di processi concretamente capaci di produrre effetti (si pensi ai più recenti sviluppi a livello locali, specialmente con riguardo all’urbanistica e alla rigenerazione urbana).

Parallelamente, il dettaglio raggiunto, con riferimento agli istituti e agli strumenti, nella Costituzione della Bolivia fornisce una protezione costituzionale a tali strumenti, che possono così essere istituzionalizzati e normalizzati all’interno dei processi decisionali, garantendo una progressiva inclusione di soggetti tradizionalmente esclusi (tra i più evidenti, indigeni e campesinos), rispetto ai quali il coinvolgimento risulta un importante strumento di empowerment, ma difficilmente il paese uscirà dai suoi tradizionali problemi se tali implementazioni non verranno ad agganciarsi a una decisa evoluzione della rappresentanza, in un paese attraversato da una persistente tendenza alla corruzione e alle ingerenze sulle scelte pubbliche da parte di poteri estranei alla dimensione della legalità (non secondariamente, per esempio, connessi al narcotraffico). La stessa Unione europea, a dispetto delle previsioni interne al TUE, e nonostante momenti di consultazione non siano mancati, fatica ad emanciparsi dai vari volti del deficit democratico imputatole da fronti piuttosto disparati. Ma certamente l’inserimento nelle Costituzioni (o nel TUE) di riferimenti alla democrazia partecipativa non può dirsi inutile: in ogni caso (tranne, probabilmente, dove tali riferimenti annegano in forme di stato di tipo autoritario, rimanendo solamente una risorsa retorica nella semantica di costituzionalismi non democratici, come – in larga parte – nel caso del Venezuela) si tratta di costituzionalizzazioni che, anche se talvolta bisognose di tempi di incubazione e di decantazione, rafforzano il diritto di partecipazione e i diritti politici in generale, rendendone dinamici – e dunque espandibili – i confini e predisponendo ulteriori spazi di sviluppo e promozione degli stessi, in vista del raggiungimento di livelli sempre più elevati di qualità della democrazia (come in Portogallo, dove l’esercizio di strumenti di democrazia partecipativa è stato messo a sistema solo in tempi relativamente recenti).

Per quanto concerne la partecipazione al momento genetico dei testi costituzionali, l’osservazione dei due casi qui scelti – il processo costituente islandese e quello tunisino – conducono ad alcune osservazioni. Con riferimento ai soggetti intervenuti e alle modalità attraverso cui tali processi si sono realizzati, è evidente l’elevato grado di formalizzazione, razionalizzazione e strutturazione del processo islandese, ove la procedura seguita, sebbene inedita, ha saputo prendere forma da uno spontaneismo civico particolarmente aperto al contributo dei singoli, emerso sin dalle prime fasi dei lavori del Forum Nazionale, e culminato nell’istituzione della Assemblea per la stesura della Costituzione. Nonostante i successivi passaggi che avrebbero dovuto riconsegnare il processo costituente alla dimensione della rappresentanza (che ha poi decretato il fallimento dell’intera esperienza), fu quindi la società civile il bacino da cui la stessa Assemblea aveva attinto i suoi membri, dando vita a un’esperienza unica nel suo genere. La regolarità dei lavori, la loro trasparenza, la condivisione all’esterno – dotata di particolare interattività – delle attività dell’Assemblea sono certamente annoverabili, infatti, come un caso esemplare di esercizio di una partecipazione costituente, ancora certamente minoritaria nel panorama globale. Tale esemplarità in senso tecnico, però, ha dovuto fare i conti con una rappresentanza refrattaria, addirittura ostile, verso gli esiti del processo, tanto da inficiare l’adozione del nuovo testo costituzionale. Ben diverso è il caso tunisino, ove la partecipazione costituente si è manifestata in un processo irregolare, discontinuo, ricostruibile attraverso momenti spesso contrappositivi rispetto all’organo incaricato di redigere il testo, l’ANC, un organo di natura tipicamente rappresentativa in senso tradizionale, rispetto al quale le ragioni della società civile si sono fatte valere non di rado mediante protesta. Si è trattato di una partecipazione ben diversa da quella di tipo individuale e autogestito che aveva caratterizzato il processo islandese, data la predominanza di formazioni sociali per lo più di natura associativa (si pensi al “Quartetto” e alla costellazione di organizzazioni, partiti e sindacati emersi dopo la caduta del regime di Ben Alì), in un contesto dove, pertanto, l’esercizio delle neo-rinate libertà di riunione e associazione sembra essere stato eletto a via preferenziale nell’instaurare un’interazione – più o meno dialogica o conflittuale a seconda delle fasi – con l’Assemblea costituente.

Le tipologie di soggetti protagonisti nell’una o nell’altra esperienza, come pure le modalità secondo cui il processo è stato condotto, sembrano attagliarsi alle caratteristiche dei contesti: fragile, instabile, e dai confini istituzionali ancora friabili in Tunisia (la discontinuità del processo e il bisogno di strutture associative sembrano ragionevolmente il segno di una società dove i singoli mostrano più difficoltà a interagire con le istituzioni e le loro procedure); stabile e con una società civile disciplinata da abitudini democratiche di lungo corso in Islanda (pressoché fissa al secondo posto nella graduatoria mondiale secondo il Democracy Index), sebbene la stessa società fosse attraversata dal malcontento già descritto (malcontento che non ha impedito una forte spinta ottimistica dei partecipanti, particolarmente motivati e portatori di una certa facilità nel gestire il processo stesso). A dispetto della ben diversa situazione delle due realtà, tra le quali certamente l’Islanda mostrava un netto vantaggio in termini di adesione a un modello di costituzionalismo democratico, l’esito della partecipazione ha condotto a due risultati ben diversi. Da un lato, la Tunisia ha infatti saldato l’elemento della partecipazione costituente alla causa della transizione democratica, portando il processo a compimento, e approvando così una Costituzione effettivamente innovativa, basilare per l’affermazione di un regime democratico. l’Islanda, invece, ha visto interrompere l’iter di approvazione del nuovo testo attraverso una serie di interventi provenienti da una rappresentanza che, nonostante l’elevato grado di pluralismo del sistema complessivo, ha decisamente mal tollerato l’idea che la nuova Costituzione fosse frutto del processo partecipato descritto.

Se in Islanda l’elevato grado di democrazia pare quindi essersi cristallizzato in un modello di interazione tra poteri pubblici e società civile che ha consentito la sperimentazione della partecipazione costituente, ma non la sua piena effettività (che avrebbe dovuto culminare con l’approvazione della nuova Costituzione), determinando una sorta di stallo, l’esperienza tunisina si è invece distinta per un apprezzabile avanzamento del suo percorso di transizione democratica, di cui il nuovo testo costituzionale appare il vessillo, in duplice senso. La fonte suprema dell’ordinamento tunisino veniva, infatti, a qualificarsi come risultato di un processo ineditamente inclusivo, ma anche come punto di partenza verso una nuova fase, espressione del superamento sia del regime autocratico di Ben Alì, sia dei modelli costituzionali – e delle modalità di produzione di tale fonte – ancora tipici del mondo islamico. Ed è proprio nel momento genetico (partecipato e pluralisticamente inclusivo) di questo testo costituzionale che può essere riscontrato uno dei punti di maggiore distanza rispetto al modello costituzionale islamico classico, in cui le Costituzioni appaiono non solo prive di spirito costituzionalista (come già ricordato nel par. 1), ma anche di spirito democratico, laddove queste – salvo rare eccezioni – si qualificano come fonti di vertice concesse (octroyé) dal potere politico (esercitato quasi sempre in forma autocratica), senza coinvolgimento degli attori della società civile.

A quanto pare, dunque, un contesto in partenza accreditato dagli osservatori internazionali come uno dei più democratici al mondo – l’Islanda – non è riuscito a portare a termine compiutamente un processo costituente partecipato che in un contesto – la Tunisia – ben più fragile e critico (derivante da un regime autoritario e dalla fase rivoluzionaria) sembra avere, invece, prodotto i risultati sperati. Per molto tempo ancora sarà difficile vedere la reale situazione dell’uno e dell’altro paese come direttamente derivante dall’esito dell’esperienza di partecipazione costituente. L’Islanda conserverà per molto livelli e indicatori democratici elevati, in cui il malcontento ha costituito la naturale espressione della società civile verso alcune scelte di governo sbagliate, ma che non hanno messo in discussione – pur parzialmente intaccandolo – la sostanzialità e la diffusione del benessere sociale, di una certa facilità di accesso ai servizi e all’assistenza pubblica, dell’esercizio di una vasta gamma di diritti e libertà ormai ben radicati. Per contro, il dinamismo e la spinta alla transizione democratica mostrate dalla Tunisia non possono essere considerati il sinonimo di una trasformazione totalmente palingenetica del paese, ma solo un primo – per quanto significativo – passo verso una democratizzazione sostanziale e verso la stabilizzazione del nuovo ordinamento costituzionale democratico, giacché «una Costituzione non ha valore reale se non è compresa, e soprattutto interiorizzata, dai cittadini. In mancanza di ciò, essa resta lettera morta, che al primo reale sommovimento sociale potrà servire al massimo da valvola di sfogo per placare le rivendicazioni popolari che aspirano a cambiamenti salvifici. Se il processo costituente è terminato, resta per tutti questi attori, di cui si è visto l’intervento durante la redazione e l’adozione della Costituzione del 2014, il compito di agire nella direzione della reale appropriazione della Carta da parte del popolo tunisino, nonché quello di elaborare e redigere i testi attuativi della Costituzione, allo scopo di porre realmente le basi istituzionali della II Repubblica e di rendere irreversibile il passaggio alla democrazia. La strada è ancora lunga… ma tutte le speranze sono permesse», come ha notato Chawqi Gaddes.

L’approvazione della nuova Costituzione e il recepimento nel testo degli stimoli emersi dalla partecipazione in fase redazionale, oltre che le caratteristiche inclusive del processo stesso, hanno segnato l’avvio di una nuova fase per il cammino democratico del paese, ma al di là di facili entusiasmi, è altrettanto vero che tale fase dovrà necessariamente misurarsi con le sfide poste dall’attuazione dei contenuti del nuovo testo, dalla quale in larga parte dipenderà il radicamento dell’emergente regime democratico e il suo futuro potenziamento. In questo contesto e in questi anni a venire, «il rischio maggiore è che la società civile desista dall’esercitare un ruolo attivo proprio nel momento del delicato passaggio dal vecchio al nuovo ordinamento. Per questo è fondamentale che continui ad essere promosso il coinvolgimento popolare, ad esempio attraverso l’adozione di norme specificamente dedicate alla democrazia partecipativa», come ha scritto Abbiate.

I casi qui ricordati, sia con riguardo alle previsioni relative alla democrazia partecipativa (e in alcuni casi ai suoi strumenti) nelle Costituzioni, sia con riguardo alla categoria di una partecipazione costituente, non possono esimerci da alcune osservazioni. In entrambe le situazioni, la menzione costituzionale del ricorso procedurale a forme di partecipazione più innovative e inclusive (mediante strumenti e processi ascrivibili alla democrazia partecipativa e deliberativa), rispetto a quelle tipiche del più tradizionale binomio espresso dagli istituti della democrazia rappresentativa e della democrazia diretta, sembra da leggere come un interessante segnale di avanzamento del costituzionalismo democratico. Da un lato, il testo costituzionale emerge quale fonte “contenitore” degli strumenti della democrazia partecipativa, mentre dall’altro tale fonte è il risultato di un processo che ha saputo aprirsi alle istanze della società civile, veicolate da soggetti non istituzionali ed esterni al circuito politico della rappresentanza (ben oltre rispetto alle aperture più comunemente praticate attraverso lo strumento – di democrazia diretta – del referendum, peraltro quasi sempre eventuale e facoltativo).

La varietà dei casi e delle esperienze osservate presenta rilevanti specificità e differenze, da considerare «del tutto naturali dato che ogni processo costituente e ogni costituzione, rappresentando il coagulo della vita di una società e di un paese e il progetto del suo cammino futuro (come ci insegna tra gli altri Haeberle), scaturiscono e incorporano non solo la particolare razionalità ma anche le condizioni materiali, gli impulsi vitali, i sentimenti della specifica società a cui si riferiscono e nascono da un contesto differente da ogni altro, pur apparentandosi con altri nella vivace circolazione di idee che sempre, e oggi tanto maggiormente, ha interessato la nascita e l’operare delle costituzioni».

Si tratta di una considerazione fondamentale, che accompagna i processi partecipativi a tutti i livelli della gerarchia delle fonti e a tutti i livelli di governo, nessuno dei quali può dirsi immune dai condizionamenti imposti dai contesti, con implicazioni ancora più rilevanti per le Costituzioni, data la loro valenza non solo giuridica (quale fonte di vertice degli ordinamenti), ma anche in termini di progettualità politica: in questo senso, è utile ricordare come T. Paine definisse tale fonte «the political bible of the State», come non abbia esitato Giovanni Biaggini a identificare nella Costituzione «un supporto per la speranza», e Marcelo Neves (riprendendo il pensiero di Biaggini) a sostenere che «indeed the concepts of both constitution and constitutionalisation have become part of a ‘victoriuos offensive’, and are being used as a ‘fighting political concept’».

Le Costituzioni, però, non possono essere considerate (in relazione ai nuovi orizzonti della partecipazione, come più in generale per i principi, i diritti e le libertà in esse contenuti) una sorta di panacea o di testo sacro capace di auto-attuarsi: il rischio, in questo caso, risiederebbe nel dare per scontato che, una volta ricevuto lo status della costituzionalizzazione, un contenuto divenga concretamente realtà effettiva del contesto istituzionale e sociale di riferimento. L’inserimento nei testi costituzionali degli strumenti di democrazia partecipativa e i processi costituenti partecipati, infatti, possono condurre ad esiti decisamente discordanti, a partire dalla constatazione del fatto che le scelte istituzionali e di politica del diritto sono precipuamente epifenomeniche rispetto al tipo di cultura giuridica e politica (congiuntamente ad altri fattori socio-economici) dominante nei rispettivi contesti di riferimento (e agente sul comportamento normativo sia dei governanti sia dei governati). Tali inserimenti, come detto, si evincono senza dubbio importanti, ma lo sono nei termini di una protezione costituzionale del principio di partecipazione e come momenti di attivazione, giacché da soli non sembrano sufficienti. Per diventare elementi sistemici affidabili hanno infatti bisogno di una solida e radicata cultura giuridico-politica della partecipazione (a sua volta connessa con la nozione di qualità della rappresentanza e dei rappresentanti) nei decisori pubblici che dovranno attuare le norme ricordate, senza la quale – nonostante le intenzioni dichiarate dalle norme – ben difficilmente si potrà assistere a un miglioramento qualitativo delle norme e delle politiche e, ancor meno, della qualità democratica tout court. Ciò alla luce del fatto che «La ricerca sulla qualità della democrazia è pertinente con una situazione in cui non è tanto l’esistenza dei regimi democratici a essere in discussione, quanto il loro modo di essere: non il se, insomma, ma il come (Almagisti, 2011, p. 34). Inoltre la focalizzazione sulla qualità della democrazia è una strategia di ricerca scientifica che dà la possibilità di andare oltre la definizione procedurale della democrazia stessa, aggiungendo agli elementi qualificanti connessi alle procedure (costruzione tramite il voto di un sistema rappresentativo della generalità dei cittadini) altri elementi distintivi, riguardanti, per così dire, che cosa il sistema democratico produce in forza del suo lavoro e quali benefici ne traggono i governati», come ha rilevato Giovanni Moro.

Se da un lato, quindi, è opportuno ribadire la centralità della rappresentanza, appare altrettanto opportuno sottolineare la necessità di non considerare la questione della partecipazione automaticamente assolta dalla previsione costituzionale o dalla natura partecipata del processo costituente, non solo dove queste rischiano di rimanere inattuate, ma nemmeno laddove si trovino ad essere attuate in uno stato di assoggettamento – forte o totale – alle dinamiche della rappresentanza. Non si può dare per scontato che la democrazia partecipativa e i suoi strumenti raggiungano i loro scopi solo perché sono stati costituzionalizzati e/o intrapresi. Gli esiti, infatti, allorché riconsegnati alla dimensione rappresentativa (che dovrà selezionare l’opzione da adottare e implementarla), dipenderanno dalla qualità di questi rappresentanti, in particolare della qualità democratica del loro operato: se, cioè, questo si dimostrerà capace o meno di recepire – qualora possibile, fattibile e opportuno per la collettività – le posizioni emerse; il che equivale a conferire qualità a ciò che «il sistema democratico produce in forza del suo lavoro», massimizzando i «benefici [che] ne traggono i governati» (per usare le parole di Moro).

La qualità democratica, dunque, in quanto «quell’assetto istituzionale stabile che attraverso istituzioni e meccanismi correttamente funzionanti realizza libertà ed eguaglianza dei cittadini», secondo la definizione di Leonardo Morlino, è, da un lato, un presupposto della corretta applicazione delle procedure inclusive correlate alla democrazia partecipativa: si garantisce e si promuove – regolando e attuando prescrizioni costituzionali e normative – il momento partecipativo perché i decisori politici hanno una cultura politica sufficientemente democratica da comprendere il ruolo e valorizzare questo inserimento nei processi decisionali (senza “addomesticarli” o renderli meramente giustificativi di decisioni già stabilite verticisticamente). Dall’altro lato, è al contempo anche un prodotto di tale corretta applicazione: l’inclusività delle procedure, comportando spazi di esercizio di libertà (espressa nel pluralismo delle posizioni) e di uguaglianza (espressa nella possibilità di accedere pariteticamente al confronto tra soggetti della società e tra questi e le istituzioni), produce a sua volta un ulteriore innalzamento della qualità democratica.

Allo stato attuale è difficile concludere sulla questione nel suo complesso, se non sulla consapevolezza che gli aspetti legati alle previsioni e alle implementazioni del passato devono trovare modalità correttive nell’agire del presente e del prossimo futuro, e sul fatto che la sinergia tra partecipazione e rappresentanza dovrà modellarsi (in senso complementare e non antagonistico) sui fini ben delineati dal Costituente, orientati a uno sviluppo permanente della democrazia pluralista. La partita è ancora aperta. Nella ricerca di future soluzioni, un dato è certo: si dovrà continuare a sperimentare, implementare e correggere. Ancora molto andrà osservato e riveduto. Ancora molti punti di vista andranno considerati. Ancora molte sequenze procedurali, molti metodi, e molte tecniche andranno aggiornate, corrette e riplasmate su scenari, contesti e soggetti sempre in movimento. Le Costituzioni e i procedimenti costituenti che hanno già esplorato la tangenza con gli strumenti di democrazia partecipativa sembrano offrire spunti e modelli – de iure condito e de iure condendo – a cui il costituzionalista dovrebbe guardare con un certo interesse, ma la questione non si esaurisce nel solo livello costituzionale delle fonti. La partecipazione dovrà, altrettanto, sapersi dinamizzare nei procedimenti legislativi (fonti sub-costituzionali) e di policy, e nelle relative progettazione e valutazione: dovrà saper re-inventare il suo ruolo, la sua giuridicizzazione, e la sua proceduralità attuativa in una democrazia che – come scriveva E. E. Schattschneider già nel 1969 – appare più che mai «tuttora in corso di invenzione».

*Articolo pubblicato originariamente dalla rivista federalismi.it il 31/7/2019