Sussidiarietà

(a cura di Luca Caianiello)

Nell’ordinamento interno, la sussidiarietà è evocativa di due distinte ma connesse tipologie di principi di natura amministrativa, vale a dire il “principio di sussidiarietà verticale” e il “principio di sussidiarietà orizzontale”, i cui principali riferimenti normativi sono rinvenibili rispettivamente al comma 1 e comma 4 dell’articolo 118 della Costituzione, così come modificato dall’art. 4, l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, recante “Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”.

Il principio di sussidiarietà verticale può essere definito un criterio di allocazione, ripartizione e/o conferimento delle competenze e delle funzioni amministrative riconducibili in capo agli enti di governo territoriali, teso a privilegiare il livello di governo più vicino ai cittadini e, dunque, a legittimare l’intervento dei livelli progressivamente superiori, solo quando risulti necessario. Tale principio è strettamente connesso ai principi di “differenziazione” e “adeguatezza”, in forza dei quali il conferimento delle funzioni deve anche, nel primo caso, tenere conto delle caratteristiche strutturali, demografiche, organizzative e associative dei diversi livelli di governo e, nel secondo, conformarsi alle effettive capacità organizzative dell’amministrazione.

La sussidiarietà orizzontale, invece, in termini molto generali, è un principio di natura eminentemente “relazionale”, volto a regolare i rapporti tra gli enti di governo territoriali e i cittadini, in vista del perseguimento di fini di pubblica utilità ovvero interessi generali, come si evince dalla lettura della disposizione di cui all’art. 118, co. 4, Cost., secondo la quale “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”; tale principio, dunque, è suscettibile di varie interpretazioni, a seconda di come venga concepito rispettivamente il ruolo degli enti di governo territoriali e quello dei cittadini. Al riguardo, comunque, è possibile rinvenire due opzioni interpretative principali.

Più in particolare, se i ruoli risultano concepiti sulla base del rigido e tradizionale “paradigma bipolare” di matrice liberale – secondo cui, per quanto qui rileva, i soggetti pubblici e quelli privati (i due poli, per l’appunto) sono in contrapposizione tra di loro, in quanto spetta esclusivamente ai primi perseguire gli interessi di pubblica utilità e non anche ai privati cittadini, che risultano meri soggetti passivi del rapporto – allora la sussidiarietà orizzontale è declinabile quale (mera) riduzione ovvero esclusione della sfera d’azione pubblica a favore di quella dei privati cittadini, dando luogo, sostanzialmente, a forme di privatizzazione o esternalizzazione dei servizi.

Se, invece, i ruoli risultano concepiti sulla base di un nuovo ed innovativo paradigma di tipo “paritario” – in base a cui i cittadini, nel pieno della propria autonomia, possono scegliere di collaborare ovvero “allearsi” con gli enti di governo territoriali, per il perseguimento di interessi generali, condividendo con essi risorse di varia natura (umane, professionali, economiche, ecc.), nel rispetto (beninteso) di compiti e responsabilità distinte – allora la sussidiarietà orizzontale assurge a riferimento del modello di amministrazione condivisa.

Quest’ultima opzione interpretativa è senz’altro da preferire, in quanto, nel rispetto del dettato costituzionale, permette di configurare forme inedite di collaborazione, consentendo, altresì, ai cittadini di esercitare a pieno i propri diritti civili e sociali e, dunque, di realizzare forme di democrazia partecipativa, utili, insieme a quelle di democrazia rappresentativa e di democrazia diretta, alla risoluzione dei complessi problemi della società contemporanea.

In termini applicativi, il principio di sussidiarietà orizzontale, riconosciuto a livello legislativo centrale a cominciare dall’entrata in vigore della l. 15 marzo 1997, n. 59, trova applicazione, inoltre, sia a livello regionale (in specie negli statuti e nella normativa di attuazione) sia a livello locale, soprattutto attraverso le esperienze regolamentari aventi ad oggetto l’amministrazione condivisa. 

Approfondimenti:
S. Cassese, L’arena pubblica: nuovi paradigmi per lo Stato, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 3/2001;

G. Arena, Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art. 118 u.c. della costituzione, in AA.VV., Studi in onore di Giorgio Berti, Napoli, Jovene, 2005;

G. Arena, Cittadini attivi, Bari, Laterza, 2006;

E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2012;

G. Arena, L’essenza della sussidiarietà è la creazione di una relazione di condivisione, in Labsus.it, 2015;

F. Giglioni, Legislazione regionale in materia di sussidiarietà orizzontale, in Labsus.it, 2016.

Riferimenti normativi:
Art. 118, co. 1 e 4, Cost.

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